Book: Донбас і Крим: ціна повернення



Донбас і Крим: ціна повернення

ДОНБАС І КРИМ: ЦІНА ПОВЕРНЕННЯ

СЛОВА ВДЯЧНОСТІ


Авторський колектив Національного інституту стратегічних досліджень щиро вдячний фахівцям наукових установ відділення економіки Національної академії наук України (академік-секретар Лібанова Елла Марленівна) заможливість при підготовці цієї монографії скористатися матеріалами наукової доповіді «Відродження Донбасу: оцінка соціально-економічних втрат і пріоритетні напрями державної політики».

Наукові розвідки співробітників Інституту демографії та соціальних досліджень ім. М. В. Птухи НАН України, Інституту економіки промисловості НАН України, Державної установи «Інститут економіки та прогнозування НАН України», Державної установи «Інститут економіки природокористування та сталого розвитку НАН України», Інституту економіко-правових досліджень НАН України були використані при оцінюванні масштабу ресурсних втрат внаслідок воєнних дій, визначенні соціальних наслідків збройної агресії Росії проти України та обгрунтуванні напрямів їх подолання.

Щиро дякуємо усім, хто в той чи інший спосіб долучився до підготовки видання.





ПЕРЕДМОВА

Свобода небезпечна, але тільки вона забезпечує нам безпеку.

Г. Фосдік

Відповідальність — це та ціна,

яку ми платимо за владу.

В. Черчілль

Життя людей за всіх часів багате на запитання, але кризи і конфлікти створюють умови для їх найбільшої концентрації. Проте будь-яку кількість запитань може бути зведено до кількох найважливіших. З одного боку, питання безпеки хвилювали людство споконвічно. Прагнення людини перебувати у безпеці є зрозумілим і природним, оскільки саме безпека є необхідною і найважливішою умовою її існування. З другого боку, за достатність умов для життя так само завжди відповідала свобода. Попри те, що безпека і свобода доповнюють одна одну, вони утворюють і суперечності, оскільки є взаємозалежними і взаємопов’язаними категоріями.

Сучасний світ не стає безпечнішим, але водночас він не зупиняється в розвитку. Попри дифузію процесів забезпечення безпеки і розвитку, сутність якого у найбільш загальному розумінні зводиться до встановлення балансу між задоволенням сучасних потреб людства і захистом інтересів майбутніх поколінь, два зазначені процеси можуть суперечити один одному.

Різні погляди на безпеку (яким би не було її об’єктне поле) по-різному збігаються чи не збігаються з цілями сталого розвитку. Якою тут є роль свободи? Свобода завжди створює динамічні умови для розвитку, але ці умови можуть містити небезпеку. Безпека також формує певні умови для розвитку, але ці умови здебільшого є статичними, а отже, такими, що стримують або навіть гальмують розвиток. Навіть якщо розглядати безпеку як певну міру свободи, такі обмеження можуть бути своєрідними «блокпостами» розвитку, які, на жаль, не убезпечують його від бар’єрів та перешкод[1]. Проте безпека і свобода, безпека і розвиток не протиставляються категорично одна одній, а розглядаються в єдності, з виявами «спалахів» боротьби в окремі періоди. Один із таких сучасних «спалахів» зробив для України споконвічні питання безпеки і свободи кульмінаційними.

У спрощеному вигляді може здаватися, що наразі така кульмінація фокусується лише на кількох питаннях:

Мінські перемовини: чи потрібно їх пролонгувати на майбутній рік, і якщо так, то якою має бути їх реінкарнація?

Місцеві вибори: як уможливити їх легітимне і безпечне проведення на всій території України?

Питання всіх часів і народів «про злочин і покарання», себто питання про амністію ватажків і членів терористичних угруповань.

Величезна проблема полягає навіть не в тому, чи існує хоча б приблизно правильна відповідь бодай на одне з цих запитань. Не найважливішою є і невизначеність того, що є мірилом «правильності» відповідей на ці запитання, навіть попри те, що саме невизначеність блокує ухвалення будь-яких рішень щодо їх розв’язання. Проблема полягає у тому, що відповіді на ці запитання сфокусовані аж ніяк не на режимі «сьогодні на сьогодні». Їхня «мішень» — майбутнє. Флуктуації навколо відповідей можуть призвести або до масштабного футурологічного шоку, або до крихкого убезпечення подальшого розвитку не лише України, але й усього світу.

Ці три начебто простих запитання провокують появу цілої мережі нових запитань, відповіді на які навряд чи можна укомплектувати до найскладнішого дерева рішень. Відповіді не можуть бути однозначними, беззаперечними і безсумнівно правильними, тому у запропонованому дослідженні домінує сценарний підхід щодо вирішення доленосних для України завдань.

Монографія принципово відрізняється від усіх попередніх спроб науковців різних галузей знань, публіцистів та тих, хто має активну громадянську позицію, висвітлити складну тематику анексії Криму та війни на Донбасі.

Першою відмінністю є комплексність, реалізована в об’єднанні донбаського і кримського питань в одному дослідженні. Таке об’єднання не є еклектичним, воно дає змогу простежити спільні для обох регіонів причини виникнення проблем.

Друга відмінність стосується прогностичної скерованості дослідження. На відміну від попередніх наукових і публіцистичних робіт дане дослідження скероване не на ретроспективний, а на перспективний аналіз подій і тенденцій, висвітлений через можливі сценарії розв’язання наявних проблем.

І нарешті, третя, найголовніша, відмінність полягає у вивченні проблематики виключно з позиції національної безпеки України. Саме тому питання єдності і боротьби безпеки і свободи відіграють роль провідних акторів в усіх запропонованих сценаріях майбутнього. Не майбутнього самого по собі Донбасу. Не майбутнього самого по собі Криму. Майбутнього безпеки і свободи України у небезпечному глобалізованому світі.

Отже, про що монографія «Донбас і Крим: ціна повернення»?

Найголовнішою і неослабною проблемою для України є забезпечення її національної безпеки. Ані анексований Крим, ані тимчасово окуповані території Донбасу не можна розглядати як «річ у собі». Тому в монографії абсолютно слушно висвітлено питання національної безпеки України в контексті анексії Криму та тимчасової окупації окремих територій Донбасу. Глибокий політичний аналіз, наведений у цій частині, дасть читачеві змогу усвідомити місце України в геополітичному контексті і те, наскільки цю роль вивищують її тимчасово неконтрольовані території. Зважений і раціональний погляд на збройну агресію Росії проти України (без емоцій, притаманних переважній більшості навіть наукових публікацій) чітко окреслює загрози і виклики національні безпеці. Значну увагу приділено участі трьох суб’єктів — України, ЄС та Росії — у Мінському процесі.

Попри те, що сучасний науковий, політичний і медійний дискурс заповнили інформаційний простір фактами втрат України внаслідок анексії Криму та тимчасової окупації окремих територій Донбасу, така інформація, як правило, має констатуючий, а не аналітичний характер. І практично завжди є фрагментарною.

Авторам монографії вперше вдалося охопити і ретельно проаналізувати соціально-економічні наслідки збройної агресії Росії на Донбасі та анексії Криму. Для багатьох з тих, хто «сміливо і голосно», але абсолютно безпідставно проголошував, що «Україна нічого не втратила, «відпустивши» Донбас і «віддавши» Крим», стане очевидним масштаб втрат. Ресурсних — у промисловості й сільському господарстві. Інфраструктурних — на транспорті, в енергетиці, житлово-комунальному господарстві. А ще фінансових втрат, шкоди від погіршення стану довкілля, втрат у науці, освіті, культурі, медицині. І це далеко не повний перелік втрат, значна частка яких є безповоротними.

Моментальні привабливі і доречні зрушення у політичному режимі в людській пам’яті швидко затягує туманом[2]. Повною протилежністю є соціальні наслідки, вкарбовані в людську пам’ять і підсвідомість. Жодного разу Україна ще не стикалася з такими викликами в соціальній сфері, яка і без того є далекою від досконалості. Читачеві фахово та аргументовано пропонується дізнатися про соціально-демографічні втрати, проблеми переселенців, руйнування соціальної інфраструктури, «перемоги і зради» мобілізації.

Якщо вірити видатному політику минулого століття, то найбільше брехні буває під час війни, напередодні виборів та під час полювання. У дослідженні немає нічого, що стосувалося б песимістичного лейтмотиву на кшталт «Україна інформаційну війну програла», натомість не лише викрито увесь ланцюг інформаційно-маніпулятивних технологій, застосованих проти України, а й окреслено способи протидії таким технологіям. Кажуть, що розум завжди є головним полем битви, тому ці результати монографічного дослідження читач може вважати «арсеналом зброї для розуму».

Майбутнє — це те, куди всі і завжди хочуть зазирнути. Цілком зрозуміло, що переважну частину дослідження присвячено майбутньому. Майбутньому України. Для шанувальників читання книжок за технологію «з кінця» у монографії закладено багато сюрпризів. Наукові дослідження потребують послідовності і упорядкованості, тому краще йти до «майбутнього», читаючи книгу з початку для чіткого усвідомлення причинно-наслідкових зв’язків минулого і майбутнього. Читач може ознайомитися із запропонованими сценаріями реінтеграції і відновлення Донбасу, довгим кримським шляхом додому та поверненням України у майбутнє. «Політик повинен уміти передбачити, що станеться завтра, через тиждень, через місяць і через рік, а потім пояснити, чому цього не сталося», — майже жартував В. Черчіль. Проте наразі при усьому плюралізмі думок не існує іншої альтернативи, як збереження української державності. Це є принциповою позицією авторського колективу монографії.

Нарешті, постає головне питання, що робити, аби майбутнє відбулося? Тут слово політикам. Є думка, що політика так само цікава, як війна, але більш небезпечна. На війні можуть убити лише одного разу, в політиці — безліч разів.

Координати, за якими Україна має знайти своє майбутнє, політик і вчений В. П. Горбулін передбачив ще у 2009 році: «Україна вже втягнута у світовий вир. Є багато чинників, які визначають роль України в новому переділі світу й побудові нового світоустрою. Але ця участь може бути активною і пасивною. І для України це питання може стати найважливішим критерієм розвитку державності або, навпаки, її стагнації...»[3]

Класика управління говорить, що завжди є три способи втручання у функціонування системи за результатами діагностики її стану: не втручатися взагалі, змінювати систему або змінювати умови, в яких система функціонує.

Очевидно, що змінюючи передусім власну систему національної безпеки та механізми її забезпечення, Україна змінюватиме і весь світ. Попри все, Україна вже ніколи не залишиться такою, якою була раніше. Донбас і Крим — також. Проте це не може бути перешкодою для повернення кордонів України до конфігурації 2013 року. І будь-які «історичні дискурси» про те, що «історично не так складалося» вочевидь не доречні, якщо мова йде про найновішу історію незалежної України (з 1991 року). Ця історія є лише новим часописом боротьби і єдності безпеки і свободи. Тому питання повернення тимчасово неконтрольованих територій унеможливлює відповідь — «не втручатися». Важливим тут є інше — ціна повернення.

Найбільшу питому вагу в цій ціні має питання як «розмінувати» свідомість?[4] Україна прагнула свободи, обравши європейський шлях, проте зіштовхнулася з мисленням і уявленнями про безпеку, які на побутовому рівні асоціюються з висловом «прагнемо стабільності». Омріяну «стабільність» наразі мають ті, хто (свідомо чи вимушено) мешкають на Донбасі й у Криму. Вони у безпеці? У їхній уяві — так. Вони мають свободу? Це питання і риторичне, і дилемне. Проте і на нього читач може спробувати знайти відповідь на сторінках цієї монографії.

Знайти більш конкретну відповідь можна лише повністю змінивши систему координат. Відомо, що в процесі свого функціонування будь-яка система може динамічно змінювати свій стан в одному з двох протилежних напрямків, рухаючись або до безпеки і досконалості, або до небезпеки і деградації. За цих умов ефективною є модель управління національною безпекою з використанням системного та ситуаційного підходів, які враховують два види ресурсів: знання, що є невичерпними і такими, що збільшуються в процесі їхнього використання, і час, який не є відновлюваним ресурсом, тому його врахування є особливо важливим в умовах швидких змін.

Отже, сьогодні «ціна повернення» безпосередньо залежить від того, наскільки швидко буде «розміновано» свідомість щодо вирішення проблеми національної самоідентифікації, каталізатором якої має бути задоволення економічних і соціальних інтересів громадян України. Не можна вимагати «розмінування» свідомості мешканців Криму і Донбасу, не «роззброївши» мізки жителів інших регіонів України.

Для цього, звісно, потрібен час. Але знову згадаємо «пророцтва» В. П. Горбуліна: «...в України на рубежі 2020–2025 років є тільки два шляхи: або стати сильною державою, або зіштовхнутися з реальною небезпекою поглинання»[5]. Схоже, відлік часу вже розпочався п’ятьма роками раніше.

Забезпечення національної безпеки України майже повністю залежить від результатів вирішення проблем Донбасу і Криму. Без цього вона ще довго залишатиметься схожою на проходження верблюда крізь вушко голки. Водночас дослідження національної безпеки завжди потребують дбайливого ставлення і зосередженості, які мають визначати стиль наукового життя; вони не сумісні із будь-якими виявами байдужості.

Науковці Національного інституту стратегічних досліджень сподіваються, що їхні дослідження не лише окреслять поле відповідей на найгостріші питання сьогодення, але і слугуватимуть цілям забезпечення національної безпеки України.






ПРЕДИСЛОВИЕ

Свобода опасна, но только она обеспечивает нам безопасность

Г. Фосдик

Ответственность — это та цена,

которую мы платим за власть

У. Черчилль

Жизнь людей во все времена богата вопросами, но кризисы и конфликты создают условия для их наибольшей концентрации. Впрочем, любое количество вопросов может быть сведено к нескольким наиболее важным. С одной стороны, вопросы безопасности волновали человечество испокон веков. Стремление человека находиться в безопасности понятно и естественно, поскольку именно безопасность является необходимым и важнейшим условием его существования. С другой стороны, достаточность условий для жизни человека также всегда обеспечивалась свободой. Несмотря на то, что безопасность и свобода дополняют друг друга, они образуют и противоречия, поскольку являются двумя взаимосвязанными и взаимозависимыми категориями.

Современный мир не становится более безопасным, но в то же время он не перестает и развиваться. Несмотря на диффузию процессов обеспечения безопасности и развития, когда сущность последнего в наиболее общем понимании сводится к установлению баланса между удовлетворением современных потребностей человечества и защитой интересов будущих поколений, два этих процесса могут противоречить друг другу.

Различные подходы к проблемам безопасности (каким бы ни было ее объектное поле) по-разному совпадают или не совпадают с целями устойчивого развития. Какова здесь роль свободы? Свобода всегда создает динамические условия для развития, но эти условия могут таить опасности. Безопасность также формирует определенные условия для развития, но эти условия в основном являются статическими, а, следовательно, сдерживающими или даже тормозящими развитие. Даже если рассматривать безопасность как определенную степень свободы, такие ограничительные рамки могут быть своеобразными «блокпостами» развития, которые, к сожалению, не ограждают его от барьеров и препятствий[6]. Однако безопасность и свобода, безопасность и развитие не противопоставляются категорически друг другу, а рассматриваются в единстве с проявлениями «вспышек» борьбы между ними в отдельные периоды. Одна из таких современных «вспышек» сделала извечные вопросы безопасности и свободы для Украины кульминационными.

При упрощенном рассмотрении может казаться, что сейчас такая кульминация фокусируется лишь на нескольких вопросах:

Минские переговоры: надо ли их пролонгировать на будущий год, и если да, то какой должна быть их реинкарнация?

Местные выборы: как сделать возможным их легитимное и безопасное проведение на всей территории Украины?

Вопрос всех времен и народов «о преступлении и наказании», то есть вопрос об амнистии главарей и членов террористических группировок.

Огромная проблема заключается даже не в том, существует ли сколько-нибудь правильный ответ хотя бы на один из этих вопросов. Не самой важной является и неопределенность того, что является мерилом «правильности» ответов на эти вопросы, даже несмотря на то, что она блокирует принятие любых решений по их разрешению. Проблема заключается в том, что ответы на эти вопросы сфокусированы отнюдь не на режиме «сегодня на сегодня». Их «мишень» — будущее. Флуктуации вокруг ответов могут привести или к масштабному футурологическому шоку, или к хрупкой безопасности дальнейшего развития не только Украины, но и всего мира.

Эти три будто бы простых вопроса провоцируют появление целой сети новых вопросов, ответы на которые вряд ли можно укомплектовать даже в сложное дерево решений. Ответы не могут быть однозначными, бесспорными и несомненно правильными, поэтому в предложенном исследовании доминирует сценарный подход к решению судьбоносных для Украины задач.

Монография принципиально отличается от всех предыдущих попыток ученых в разных областях знаний, публицистов и тех, кто обладает активной гражданской позицией, осветить сложную тематику аннексии Крыма и войны на Донбассе.

Первым отличием является комплексность исследования, реализованная в объединении донбасского и крымского вопросов. Такое объединение не является эклектичным, оно позволяет проследить общие для обоих регионов причины возникновения проблем.

Второе отличие касается прогностической направленности исследования. В отличие от предыдущих научных и публицистических работ данное исследование направлено не на ретроспективный, а на перспективный анализ событий и тенденций, представленный в описании возможных сценариев разрешения имеющихся проблем.

И, наконец, третье, самое главное отличие заключается в изучении проблематики исключительно с позиций национальной безопасности Украины. Именно поэтому вопросы единства и борьбы безопасности и свободы играют ведущие роли во всех предложенных сценариях будущего. Не будущего самого по себе Донбасса. Не будущего самого по себе Крыма. А будущего безопасности и свободы Украины в опасном глобализированном мире.

Итак, о чем монография «Донбасс и Крым: цена возвращения»?

Главной и неослабевающей проблемой для Украины является обеспечение ее национальной безопасности. Ни аннексированный Крым, ни временно оккупированные территории Донбасса нельзя рассматривать как «вещь в себе». Поэтому первая часть монографии вполне логично освещает вопросы национальной безопасности Украины в контексте аннексии Крыма и временной оккупации отдельных территорий Донбасса. Глубокий политический анализ, приведенный в этой части, позволит осознать место Украины в геополитическом контексте, и то, насколько эту роль возвышают ее временно неконтролируемые территории. Взвешенный и рациональный взгляд (без эмоций, присущих подавляющему большинству даже научных публикаций) на вооруженную агрессию РФ против Украины четко определяет угрозы и вызовы национальной безопасности. Большое внимание уделено участию трех субъектов — Украины, ЕС и России — в Минском процессе.

Несмотря на то, что современный научный, политический и медийный дискурс заполнили информационное пространство фактами о потерях Украины вследствие аннексии Крыма и временной оккупации отдельных территорий Донбасса, такая информация, как правило, имеет констатирующий, а не аналитический характер, практически всегда являясь фрагментарной. Во второй части монографии специалистам НИСИ впервые удалось охватить и тщательно проанализировать социально-экономические последствия вооруженной агрессии России на Донбассе и последствия аннексии Крыма. Для многих из тех, кто «смело и громко», но совершенно безосновательно утверждал, что «Украина ничего не потеряла, «отпустив» Донбасс и «отдав» Крым», станет очевидным масштаб потерь. Ресурсных — в промышленности и сельском хозяйстве. Инфраструктурных — на транспорте, в энергетике, жилищно-коммунальном хозяйстве. А еще финансовых потерь, ущерба от ухудшения состояния окружающей среды, потерь в науке, образовании, культуре, медицине. И это далеко не полный перечень потерь, большая часть которых является необратимыми.

Моментальные привлекательные и уместные изменения, касающиеся политического режима, в человеческой памяти быстро окутываются туманом[7]. Полной противоположностью оказываются социальные последствия, запечатленные в человеческой памяти и подсознании. Никогда еще Украина не сталкивалась с такими вызовами в и без того неблагополучной социальной сфере. О социально-демографических потерях, проблемах переселенцев, разрушении социальной инфраструктуры, о «победах и предательствах» мобилизации — профессионально и аргументированно.

Если верить выдающемуся политику прошлого века, то больше всего лжи бывает во время войны, накануне выборов и во время охоты. В исследовании нет ничего, что касалось бы пессимистического лейтмотива вроде «Украина информационную войну проиграла», вместо этого не только разоблачена вся цепь информационных манипулятивных технологий, направленных против Украины, внимание обращено также на способы противодействия таким технологиям. Говорят, что разум всегда является главным полем битвы, поэтому эту часть монографии можно считать «арсеналом оружия для разума».

Будущее — это то, куда все и всегда хотят заглянуть. Вполне понятно, что большая часть исследования посвящена будущему. Будущему Украины. Для любителей чтения книг «с конца» в монографии заложено много сюрпризов. Научные исследования требуют последовательности и упорядоченности, поэтому лучше идти к «будущему», читая книгу с самого начала, однако при условии четкого осознания причинно-следственных связей прошлого и будущего Украины. Можно знакомиться с предложенными в монографии сценариям реинтеграции и восстановления Донбасса, с длинной крымской дорогой домой и возвращением Украины в будущее. «Политик должен уметь предсказать, что произойдет завтра, через неделю, через месяц и через год, а затем объяснить, почему этого не произошло», — почти шутил У. Черчилль. Однако пока при всем плюрализме мнений не существует альтернативы сохранению украинской государственности. Это принципиальная позиция авторского коллектива монографии.

Наконец, возникает главный вопрос, что делать, чтобы будущее состоялось? Здесь слово политикам. Есть мнение, что политика также интересна, как война, но опаснее. На войне могут убить лишь однажды, в политике — множество раз.

Координаты, по которым Украина должна найти свое будущее, политик и ученый В. П. Горбулин «предсказал» еще в 2009 году: «Украина уже втянута в мировой водоворот. Есть много факторов, которые определяют роль Украины в новом переделе мира и построении нового мироустройства. Но это участие может быть активным и пассивным. И для Украины этот вопрос может стать важнейшим критерием развития государственности или, наоборот, ее стагнации...»[8]

Классика управления говорит, что всегда есть три способа вмешательства в функционирование системы по результатам диагностики ее положения: не вмешиваться вообще, менять систему или изменять условия, в которых эта система функционирует.

Очевидно, что изменяя прежде всего свою систему национальной безопасности и механизмы ее обеспечения, Украина будет менять и весь мир. Украина уже никогда не останется такой, какой была раньше. Донбасс и Крым — тоже. Однако это не может быть препятствием для возвращения границ Украины к конфигурации 2013 года. И любые «исторические дискурсы» о том, что «исторически сложилось не так» очевидно не уместны, если речь идет о новейшей истории независимой Украины (с 1991 года). Эта история является лишь новой летописью борьбы и единства безопасности и свободы, поэтому вопрос возвращения временно неконтролируемых территорий исключает ответ «не вмешиваться». Важно здесь иное — цена возвращения.

Наибольший удельный вес в этой цене имеет ответ на вопрос как «разминировать» сознание?[9] Украина стремилась к свободе, избрав европейский путь, однако столкнулась с мышлением и представлениями о безопасности, которые на бытовом уровне ассоциируются с выражением «стремимся к стабильности». Желанную «стабильность» сейчас имеют те, кто (сознательно или вынужденно) живут на Донбассе и в Крыму. Они в безопасности? В их представлении — да. Они свободны? Это и риторический вопрос, и вопрос-дилемма. Однако и на него можно попытаться найти ответ на страницах этой монографии.

Ответить конкретнее можно, только полностью изменив систему координат. Известно, что в процессе своего функционирования любая система может динамически изменять состояние в одном из двух противоположных направлений: либо двигаясь к безопасности и развиваясь, либо — к опасности и деградируя. В этих условиях может быть эффективной модель управления национальной безопасностью с использованием системного и ситуационного подходов, учитывающих два вида ресурсов: знания, которые являются неисчерпаемыми и приумножаются в процессе их использования, и времени, которое не является возобновляемым ресурсом, поэтому его учет особенно важен в условиях быстрых изменений.

Итак, сегодня «цена возвращения» прямо зависит от того, насколько быстро будет «разминировано» сознание по решению проблемы национальной самоидентификации, катализатором которой должно стать удовлетворение экономических и социальных интересов граждан Украины. Нельзя требовать «разминирования» сознания жителей Крыма и Донбасса, не «разоружив» мозг жителей других регионов Украины.

Для этого, конечно, нужно время, но еще раз вспомним «предсказания» В. П. Горбулина «... у Украины на рубеже 2020–2025 годов есть только два пути: или стать сильным государством, или столкнуться с реальной опасностью поглощения»[10]. Похоже, отсчет времени уже начался пятью годами ранее.

Обеспечение национальной безопасности Украины напрямую зависит от результатов решения проблем Донбасса и Крыма. Без него она еще долго будет оставаться похожей на прохождение верблюда сквозь игольное ушко. В то же время исследования национальной безопасности всегда требуют бережного отношения и сосредоточенности, которые должны определять стиль научной жизни; они не совместимы с любым проявлением равнодушия.

Ученые Национального института стратегических исследований надеются, что их исследования не только обозначат поле ответов на самые острые вопросы современности, но и послужат целям обеспечения национальной безопасности Украины.




FOREWORD

Liberty is always dangerous, but it is the safes hing we have.

G. Fosdick

Responsibility is the price we pay for our power.

Winston Churchill

Since the time immemorial the life of people has been rich with problematic issues, with crises and conflicts creating the most favorable conditions for their greatest concentration. However, any number of problems can be reduced to several most significant. On the one hand, the mankind has for centuries been concerned about the security. The man’s desire to be safe is clear and natural, as security is the necessary and essential condition of man’s existence, though not the only one. On the other hand, it has been the freedom that ensured the sufficient conditions for human life. Despite the fact that security and freedom are complementary, they at the same time have many contradictions being interrelated and interdependent categories.

The modern world becomes more secure but at the same time it continues to develop. In spite of the diffusion of the processes of security and development (which, in general, means the establishment of the balance between meeting the needs of humanity and the protection of the interests of future generations), these two processes may contradict each other.

Different approaches to security problems (whatever the object field may be) may either coincide with the goals of sustainable development in different ways or contradict these goals. What is the role of freedom here? Freedom always creates a dynamic environment for development, but this environment can be dangerous. Security also generates certain conditions for development, but they are essentially static and, thus, restrain or even hinder the development. Even if we consider security as a certain degree of freedom, such restrictive framework can be a sort of “checkpoint” of development, which, unfortunately, does not protect it from barriers and obstacles[11]. Nevertheless, security and freedom, as well as security and development do not strongly oppose each other and are rather considered united with the manifestations of “outbreaks” of the struggle between them at certain times. One of these modern “outbreaks” made the eternal questions of security and freedom climax for Ukraine.

In a simplified consideration it may seem that now this climax focuses only on several issues:

The Minsk negotiations: should they be prolonged till the next year, and if so, what the reincarnation should be?

Local elections: how to make possible their legitimate and safe conduct on the whole territory of Ukraine?

The question of all times about the “crime and punishment”: amnesty for the leaders and members of terrorist groups.

The primary problem is not even whether there is any correct answer to at least one of these questions. Despite blocking any decision to solve those issues, the uncertainty about the measure of “correctness” of the solutions is not the most crucial either. The problem is that that the answers to these questions are not focused on “today for today” regime. Their “target” is the future. Fluctuations around the answers may lead either to the massive futurological shock or the further fragile security of development of Ukraine and the whole world.

Those three seemingly simple questions provoke an entire network of new questions, the answers to which can hardly be staffed even into the complex decision tree. The answers to such questions cannot be univocal, indisputable and undoubtedly correct, so the subsequent research applies the scenario approach to solving Ukraine’s crucial problems.

The monograph is fundamentally different from all previous attempts made by the scientists in various fields of knowledge, journalists, and civil activists to highlight the delicate topic of the annexation of the Crimea and the war in Donbas.

The first difference of the research lies in its comprehensiveness reflected in the unification of the Donbas and Crimea issues. The research is not eclectic; it allows the reader to trace the common perquisites of two problems.

The second difference concerns the predictive focus of the study. In contrast to previous scientific and publicist works, this study is aimed not at the retrospective but at the prospective analysis of the developments and trends reflected in the description of possible scenarios to resolve them.

The last and the most significant difference is the approach to the studied problems solely from the point of national security of Ukraine. That is why the question of “unity and struggle” of security and freedom of plays a leading role in all the proposed scenarios for the future. Not the future of Donbas itself. Not the future of the Crimea itself. But the future of security and freedom in Ukraine in the hazardous globalized world.

So what is the monograph “Donbas and the Crimea: the price of return” about?

The unflagging primary problem for Ukraine is to ensure national security. Neither the annexed Crimea nor temporarily occupied territories of Donbas should be considered a “thing-in-itself”. The first part of the monograph, therefore, fairly highlights the issues of national security of Ukraine in the context of the annexation of the Crimea and the temporary occupation of certain territories of Donbas. The broad political analysis conducted in this part will help to understand the place of Ukraine in the geopolitical context, and how temporarily uncontrolled regions change its role. Balanced and rational (the vast majority of scientific publications do not provide the same) view at the armed aggression of Russia against Ukraine clearly defines the threats and challenges to national security. Significant attention is given to the participation in the Minsk process of three states, namely Ukraine, the EU and Russia.



Despite the fact that modern scientific, political and media space are full of information about the losses incurred by Ukraine as a result of the annexation of the Crimea and the temporary occupation of certain areas of Donbas, such information usually appears to be fragmented and ascertaining rather than analytical. In the second part of the monograph, the experts of the NISS managed to cover and carefully analyze the social and economic consequences of the armed aggression of Russia in Donbas and the implications of the annexation of the Crimea. For many of those who “boldly and loudly” but completely groundlessly claimed that “having abandoned Donbas and given away the Crimea, Ukraine did not lose anything”, the scale of the losses will become evident. Resource losses will be found in industry and agriculture; infrastructure losses will be seen in transport, energy, housing and public services. Moreover, one will clearly see financial losses, damage from the environmental degradation, losses in science, education, culture, and medicine. This is not a complete list of losses, and most of them are irreversible.

Instant attractive and relevant changes in the political regime quickly become vague in the in human memory[12]. The complete opposite to this maxim, perhaps the most important even despite the severity of many other losses for Ukraine, are the social consequences, engraved in the human memory and subconscious. Ukraine has never before faced such challenges in the social sphere plagued by problems. The monograph professionally and convincingly analyzes the socio-demographic losses and challenges of the displaced persons, the destruction of social infrastructure, the “victories and betrayals” of the mobilization.

Considering the words of the outstanding politician of the last century, the biggest lies are there during the war, before the election, and during the hunt. In the present study, there is nothing that deals with some pessimistic keynotes like “Ukraine has lost the information war”. Instead, the study exposes the entire chain of manipulative information technologies against Ukraine and focuses on the ways to resist such technologies. It is often said that the mind is the main battlefield, so this part of the monograph can be considered “the arsenal of mind weapons”.

Everyone always wants to look into the future. It is clear that most of the study focuses on the future. The future of Ukraine. Those who love to read books “from the end” will find many surprises in the monograph. Scientific research requires consistency and order, so it is better to go into the “future” reading the book from the beginning, but with a clear understanding of the cause-effect connections between the past and future of Ukraine. One can get acquainted with the scenarios of reintegration and rehabilitation of Donbas and the return of the Crimea in future. “The politician must be able to predict what will happen tomorrow, next week, next month, and in a year later, and then explain why it did not happen” — Winston Churchill once aptly noted. Despite the pluralism of thoughts, there is no alternative to the preservation of Ukrainian statehood. This is the principal position of the authors of the monograph.

Finally, the biggest question: what shall we do to make the future come true? Here the politicians have to say their words. It is believed that politics is no less interesting than the war but more dangerous. In war, one can be killed only once while in politics this can happen many times.

Volodymir Gorbulin, the politician, and the scientist predicted the coordinates for Ukraine to find its future yet in 2009: “Ukraine is already drawn into the world whirlpool. Many factors determine Ukraine's role in the new division of the world and building of the new world order. But this participation can be either active or passive. And for Ukraine, this question may be the most important precondition for the statehood development or, conversely, of its stagnation ...”[13].

The classical management concepts suggest that there are always three ways of intervention in the functioning of the system based on the results of diagnostics of its state: non-interference, change of the system or change of the conditions in which the system operates.

It is obvious that by changing the system of its national security and mechanisms of its maintenance, Ukraine will change the whole world. Ukraine will never be the same it was before. Neither will be Donbas and the Crimea. However, this cannot become an obstacle to the return of the borders of 2013 Ukraine. And any “historical discourses” claiming that everything went “historically wrong” are obviously not appropriate if we speak about the modern history of independent Ukraine of the 1991 sample. This story is just another new chronicle of struggle and unity of security and freedom, so there is no place for “non-interference” answer to the question of the return of temporarily uncontrolled territories. Another thing is important here, and that is the price of the issue.

The largest share of this price has the answer to the question of how to “demine” consciousness?[14] Having chosen the European path, Ukraine strived for freedom, but faced with the kind of thinking and perception of security, which at the household level is associated with “striving for stability”. Those who deliberately or involuntary live in Donbas and the Crimea now enjoy this desired “stability”. Are those people safe? In their imagination — yes. Are they free? This is a rhetorical question and a question-dilemma. However, it is at least possible to try to find the answer to this question in the present study.

A more precise answer can be found if the coordinate system is entirely changed. It is known that while operating, any system can dynamically change its state in one of the two opposite directions. It can either move towards the security and perfection or hazard and degradation. Under these conditions, an adequate model of national security management will involve the system and situational approaches that take into account two types of resources: knowledge, which is inexhaustible and increasing while used, and the time, which is a nonrenewable resource particularly important in the context of rapid changes.

Thus, today the “price of return” directly depends on how quickly the consciousness will be “demined” to solve the problem of national identity, which, in its turn, should be made possible by the satisfaction of economic and social interests of Ukrainian citizens. One cannot call for “demining” of the consciousness of the citizens of the Crimea and Donbas without “disarming” of the brains of the residents of other regions of Ukraine.

To make this happen we need time, but we should once again recall Volodymir Gorbulin’s predictions: “...At the turn of 2020-2025-s, Ukraine has only two ways: either to become a strong state or to face the risk of absorption”[15]. It seems that the countdown has begun five years earlier.

The issue of national security of Ukraine almost entirely depends on the results of solving the problems of Donbas and the Crimea. Without such a solution, it will long remain the problem similar to the passage of a camel through the eye of a needle. At the same time, the research in the field of national security always requires careful attitude and concentration, which should determine the style of the academic life. This research in incompatible with indifference.




ЗБРОЙНА АГРЕСІЯ РОСІЇ ЯК СТРЕС-ТЕСТ ДЛЯ ГЛОБАЛЬНОЇ ТА НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ

РОЗДІЛ 1

ЗБРОЙНИЙ КОНФЛІКТ В УКРАЇНІ У ТЕРМІНАХ ГЕОПОЛІТИКИ

Шахівниця похитнулася,

і фігури посунулися на інші клітинки

Пол Гобл

Російська агресія проти України, анексія Криму та фактична окупація окремих районів Донбасу розпочали нову еру стимульованих міжнародних конфліктів, посилили дію наявних в міжнародному безпековому середовищі негативних чинників і запустили додаткові руйнівні тенденції, порушивши міжнародно-правові засади світового порядку. У разі повернення в умовах глобалізації до «права сили» в міжнародних відносинах (як це намагається зробити Росія за допомогою своєї реваншистської політики) виникає ризик колапсу міжнародної системи, процес розпаду якої викликатиме подальше неконтрольоване примноження загроз.

Позиція України на світовій арені протягом останнього року зазнала кардинальних змін, що вимагає осмислення й поновного визначення ключових засад зовнішньої політики нашої держави. Україна потребує чіткої зовнішньополітичної доктрини, підпорядкованої завданню збереження суверенітету і стратегічно спрямованої на відновлення територіальної цілісності, порушеної внаслідок анексії Криму і воєнних дій на території Донбасу.

Процеси, пов’язані із закінченням холодної війни, попри надії на подолання істотних світових суперечностей, спричинили формування нових викликів у системі міжнародної безпеки. Ліквідація біполярної ідеологічної схеми, що визначала світовий устрій, не усунула конкуренції більш досконалих осучаснених доктрин і стратегій, спроможних конструювати власні порядки реальності. Загострення боротьби за домінування моделей інтерпретації сучасності призводить до виникнення нових суперечностей, що зрештою мають наслідком і нові збройні конфлікти.

Сучасне бачення світового порядку та характеру міжнародних відносин випливає з того, що світовий геополітичний простір поділений не стільки між великими державами зі сферами їхнього впливу, скільки між внутрішніми лініями напруженості між зоною стабільності, де панує закон і міжнародне право, пріоритетними є права людини, і сферою невизначеності, яка характеризується зневагою до закону, численними локальними конфліктами, гіпертрофією сил кримінального ґатунку тощо — усім тим, що несе загрозу безпеці, стабільності і розвитку людської цивілізації. На сході Європи лінія цього поділу пройшла територією пострадянських держав, які після холодної війни опинилися в ролі «буферних зон» між Росією та ЄС.

Проекцією геополітичного суперництва та боротьби великих держав за ресурси і зони політичного впливу на регіональному та локальному рівні є стимулювання місцевих конфліктів. Хоча сучасні конфлікти мають переважно внутрішній характер і їхньою основою є міжнаціональні, міжетнічні або міжконфесійні протиріччя, зовнішнє втручання з боку великих потуг дуже часто не стільки влагоджує, скільки загострює конфлікти. Зокрема, така тенденція яскраво ілюструється політикою Російської Федерації. Її активне посередництво у врегулюванні конфліктів на пострадянському просторі не мало успіху в жодному з них, а навпаки, призвело до загострення протистояння. Проте завдяки збереженню своєї присутності в зонах цих конфліктів РФ отримала додаткові важелі впливу на ситуацію у відповідних республіках колишнього СРСР. Спроба Москви використати аналогічний підхід в Україні зазнала провалу внаслідок відсутності в нашій державі передумов для виникнення розбрату на міжнаціональному, міжетнічному або міжконфесійному ґрунті, що цілком заперечує характеристику конфлікту на Донбасі як громадянської війни в Україні.

У просторі близького оточення України продовжує існувати загроза виникнення нових та ескалації тліючих міжетнічних і міждержавних конфліктів, що підсилюються внаслідок зацікавленості в них представників тіньового бізнесу та міжнародних злочинних угруповань. Особливу небезпеку становить відновлення конфліктів у Придністров’ї та на Кавказі. Україна розташована в безпосередній близькості до регіонів, з яких походить більшість із цих загроз, а в умовах російської агресії цей чинник стає особливо небезпечним.

З південного та східного флангів України, від Мосула до Донецька, формується дуга некерованого простору, в межах якого здійснюється неконтрольоване перекидання живої сили, військової техніки та потоків контрабанди. Існування невизнаних і некерованих територій, розташованих у безпосередній географічній близькості, створює широкі можливості для подальшої ескалації конфліктів і здійснення незаконної діяльності — торгівлі наркотиками і зброєю, нелегальної міграції. Країни, що перебувають у «дузі нестабільності», приречені на зіткнення з викликами, які загрожують самому їх існуванню, підривають можливості їх економічного розвитку і спричинюють до життя населення в нестатку. Об’єднання в один вузол протиріч на Близькому Сході, Кавказі та Східній Європі загрожує дестабілізацією ситуації у сусідніх регіонах, а також залученням до протистояння великих держав.

Із західного флангу, який вочевидь є більш стабільним, в країнах Центрально-Східної Європи (зокрема в Угорщині та Болгарії), на тлі некерованих міграційних процесів, пов’язаних із транзитом біженців з країн Близького Сходу та Центральної Азії (передусім із Сирії), зростає популярність консервативних або радикальних поглядів. У перспективі це загрожує існуванню шенгенської зони, власне, самому існуванню Європейського Союзу як політичного актора, а також реанімацією старих етнотериторіальних конфліктів у Європі.

Процеси глобалізації, які спонукають до дедалі більшого усвідомлення принципів єдності світу та неподільності безпеки, вимагають, щоб місце конфронтаційної моделі міжнародних відносин посіла інша, більш цивілізована система світового порядку, яка будуватиметься не на протистоянні світових потуг, а на їх ефективній взаємодії.

Проте на сьогодні події розвиваються в протилежному напрямі, і глобалізація іноді виконує роль чинника, що підсилює процеси, які спричиняють більший хаос. Російська агресія раніше не мала б такого резонансу, як це має місце зараз, у глобалізованому світі. Як наслідок, система європейської та глобальної безпеки виявилася багато в чому безпорадною й неефективною, поставивши під сумнів можливості подальшого сталого розвитку на континенті. При цьому Україна опинилася в гарячій точці зіткнення інтересів глобальних сил.

Воєнно-політична ситуація на Європейському континенті цілком відповідає основним тенденціям, притаманним глобальним змінам. Специфіка безпекового середовища в Європі донедавна полягала в тому, що загроза виникнення тут повномасштабного воєнного конфлікту оцінювалася як низька, натомість вважалося, що сукупний ефект від дії новітніх, так званих м’яких, загроз, пов’язаних із процесами глобалізації, міг би мати для континенту руйнівні наслідки.

Світова економічна криза істотно вплинула на формування європейського безпекового середовища, політику провідних держав та міжнародні безпекові структури. Крім очевидних внутрішніх економічних проблем, у низці європейських країн на порядку денному постала небезпека політичної нестабільності. Усе це створює для країн Європи додаткові виклики, які можуть ще більше загостритися під впливом зовнішніх загроз, особливо на тлі помітного скорочення ними обсягів державних витрат на потреби безпеки і оборони.

Але уявлення про зниження ролі «жорстких» загроз, насамперед на Європейському континенті, виявилися передчасними. У світлі подій, пов’язаних із російською агресією проти України, такі уявлення починають істотно переглядатися.

Через загострення загальної ситуації у світі система європейської безпеки піддалася випробуванню. Процес формування розширеної Європи після завершення холодної війни супроводжувався одночасною появою на континенті нових ліній поділу між простором стабільності й зоною невизначеності.

Криза в системі європейської безпеки не є цілковитим поверненням до ситуації холодної війни. Розклад сил сьогодні є іншим. До 1989 року головним об’єктом можливої агресії з боку СРСР були країни Західної Європи. Нині агресія Росії спрямована на країни Центрально-Східної Європи та Балтії, що наразі є членами Європейського Союзу та НАТО, і так звані пострадянські країни, що з 90-х років XX ст. опинилися в «сірій» зоні безпеки — Грузія, Молдова і Україна.

Країни Центрально-Східної Європи та Балтії одразу після розпаду СРСР остаточно визначилися з напрямами своєї зовнішньої та внутрішньої політики і, отримавши величезну економічну та політичну підтримку, розпочали активний рух до європейських та євроатлантичних структур. З їх матеріальною та структурною допомогою було проведено внутрішні політичні та економічні реформи. Натомість нові незалежні країни, що утворилися на теренах колишнього СРСР — країни СНД у Східній Європі, на Кавказі та в Центральній Азії — фактично на два десятиріччя опинилися в зоні політичної невизначеності, зазнаючи постійного тиску з боку Росії або перебуваючи в безпосередній залежності від неї.

Політика Заходу щодо країн СНД була двоїстою: з одного боку, в них підтримувалися демократичні трансформації, з другого — Захід намагався виробити для цих країн окремий формат відносин, фактично зорієнтований на специфіку трансформаційних процесів, що начебто відбувалися в Російській Федерації.

Як стало очевидно, країни європейської та євроатлантичної спільнот припустилися серйозної помилки, спираючись на припущення про рух Росії у напрямі західної демократії. Водночас було недооцінено процеси диференціації на пострадянському просторі, внаслідок чого окремі пострадянські країни з європейськими та євроатлантичними прагненнями, такі як Україна та Грузія, розглядалися у спільній зв’язці з іншими пострадянськими країнами, що мали цілковито протилежну зовнішньополітичну орієнтацію.

Основою протистояння, так само як і кризових ситуацій в українсько-російських відносинах, фактично є конфлікт цінностей: системи державницького авторитаризму в Росії та системи демократичних цінностей в Україні. Глобалізаційний чинник конфліктних напружень у відносинах полягає у визначенні напрямів інтеграції пострадянських держав у світову макроцивілізаційну систему: безпосередньо, як суверенні держави, або опосередковано, тобто через євразійську регіональну модель під контролем Москви.

Заперечуючи можливість всеохопного домінування США на світовій арені, Російська Федерація широко практикує риторику необхідності формування такого багатополюсного світового порядку, де не буде диктату однієї держави чи групи держав. Однак насправді йдеться про закріплення за РФ власної зони домінування у так званому євразійському просторі. РФ продовжує вважати регіони близького оточення у просторі СНД зоною свого виключного геополітичного впливу. Російська зовнішньополітична доктрина припускає силове втручання «на захист» російськомовного населення в інших державах СНД, що було підтверджено під час російсько-грузинського конфлікту в серпні 2008 року, а також агресії проти України.

За сучасних умов характерною ознакою зовнішньої політики Російської Федерації є намагання утримати геополітичний контроль за ситуацією в межах пострадянського простору, що суперечить євроінтеграційному курсу України та низки інших держав цього простору.

Агресивна спрямованість зовнішньої політики Росії навіть після російсько-грузинської війни 2008 року не отримала належної політичної оцінки міжнародної спільноти. Реакція міжнародної спільноти на війну Росії проти Грузії і подальшу окупацію частини її території була непропорційно слабкою. І США, і ЄС у відповідь інтенсифікували політику «залучення Росії», ігноруючи дедалі агресивніші плани й дії Кремля. Але на сьогодні у світлі подій, пов’язаних із російською агресією проти України, такі уявлення починають змінюватися. Європейському Союзу доводиться вибудовувати нову концепцію відносин із зовнішнім оточенням, особливо що стосується його східних сусідів.

У той же час агресія Російської Федерації створює загрозливий міжнародний прецедент, яким інші великі геополітичні гравці можуть скористатися для розширення свого впливу. Такі точки протистояння, як Близький Схід, Тайванська протока, Південно-Китайське море та Корейський півострів, здатні вибухнути в будь-який момент. Кримський сценарій може стати моделлю для ескалації цих конфліктів завдяки схожості ключових елементів зон потенційної нестабільності: спрямованість провідних держав на встановлення сфер впливу, наявність етнічних поділів на перетині цих сфер впливу, присутність громадських, повстанських і терористичних груп, що можуть бути мобілізовані для виконання геополітичних цілей.



1.1. Система міжнародних відносин в умовах російської загрози


В умовах постбіполярного світу економічна стабільність і процвітання країн Заходу були забезпечені наявною системою міжнародної безпеки. Але починаючи з 2011 року ця система опинилася перед новими викликами та загрозами. Події на Близькому Сході та в Північній Африці різко активізували безпекові питання в Європі та світі. Вони виявилися співмірними за масштабами та глобальними наслідками з терористичною атакою 11 вересня 2001 року в США, фінансово-економічною кризою 2008 року та загалом суттєво вплинули на безпекову ситуацію у світі, стали жорстким випробуванням для міжнародної спільноти на спроможність діяти разом у протистоянні новітнім загрозам.

Однак цей сигнал належним чином не був усвідомлений, в результаті чого трансатлантична спільнота виявилася неготовою до нових випробувань міжнародної системи безпеки, що виникли внаслідок дій Російської Федерації. Російська агресія проти України підірвала систему міжнародних відносин, яка вибудовувалася протягом десятиліть, порушила засади регіональної та глобальної безпеки, а отже, поставила під сумнів можливості подальшого сталого розвитку на Європейському континенті.

Російська інтервенція відбувається в порушення багатьох міжнародних угод, що забезпечували підтримку миру й стабільності в Україні та Європі: Статуту ООН, Заключного Гельсинського акта 1975 року, Будапештського меморандуму 1994 року, Основоположного акта НАТО — Росія 1997 року. У грудні 2009 року США та РФ підтвердили гарантії безпеки України як без’ядерної держави[16], проте загалом це не вирішило головної проблеми міжнародних гарантій безпеки — забезпечення їх ефективності та надійності.

Однак цілі Росії не обмежуються Україною. Не зводяться вони й до перерозподілу сфер впливу на пострадянському просторі. Наслідки підриву нею системи світового порядку значно масштабніші. Спираючись на статус ядерної держави, Росія прагне глобального реваншу.

Непередбачувана поведінка великої ядерної держави, що відмовляється діяти згідно з міжнародним правом і здійснює на свою користь переділ державних кордонів, завдала руйнівного удару по світовому порядку, що склався після Другої світової війни. Такі процеси можуть призвести до формування у світі нової геополітичної реальності, у якій руйнуються усталені міждержавні зв’язки і порушується збалансованість світової політичної системи загалом. Замість моделі світового порядку створюється модель світового хаосу, в якому дехто мріє контролювати процеси глобальної дестабілізації. З другого боку, дії Росії надають право іншим міжнародним суб’єктам переглянути власні зобов’язання щодо неї. Можливості такого перегляду значно перевищують суто правові аспекти, вони зачіпають широке коло стратегічних питань — воєнних, фінансових, енергетичних.

Унаслідок дій Росії, нехтування нею власними гарантіями, наданими Україні за Будапештським меморандумом, режим нерозповсюдження ядерної зброї опинився під загрозою. Оскільки міжнародні гарантії, надані в обмін на відмову від ядерного статусу, не діють, як це засвідчує ситуація з Україною, кожна держава доходить висновку, що вона має сподіватися лише на власні сили, і що найбільш ефективно захистити себе можна за допомогою такого дієвого важеля стримування, як ядерна зброя. Але маючи таку зброю, держава також може піддатися спокусі нав’язувати власну волю іншим країнам.

Неконтрольоване розповсюдження зброї масового ураження та засобів її доставки є загрозою для окремих держав, цілих регіонів, а також, за особливих обставин, для усієї системи світового порядку. У цьому контексті Україна з її техногенно небезпечними виробництвами (ядерними, хімічними, ракетно-космічними тощо) потенційно може бути об’єктом активної зацікавленості міжнародних терористів.

Україна як держава, яка відмовилася від ядерної зброї і відчула на собі наслідки Чорнобильської катастрофи, в умовах російської агресії все ж не має на меті відновлення ядерного потенціалу, а в протидії цим небезпечним тенденціям прагне поєднати зусилля з іншими державами світової спільноти й наполягає на більш вагомих гарантіях власної безпеки з боку ядерних держав.

Проблема ядерного нерозповсюдження в умовах глобалізації набуває особливо небезпечних масштабів. На відміну від ситуації часів холодної війни, коли наявність ядерної зброї у двох супердержав — СРСР та США — підтримувала стабільність біполярного світоустрою, у сучасних умовах нестійкого багатополярного світу цей чинник відіграє переважно деструктивну роль.

Посилення цього чинника, передусім через прагнення низки політичних режимів до розроблення ядерної зброї (або окремих її компонентів) й засобів її доставки, стимулює інтерес до наявних розробок і спеціалістів в інших державах.

Загроза розповсюдження зброї масового ураження, передусім ядерної, набула в контексті подій в Україні додаткового, вкрай небезпечного виміру. На прикладі нашої держави стало очевидним, що відмова від ядерного статусу насправді не дає вагомих безпекових гарантій. Це може підштовхнути так звані порогові країни до пришвидшення створення власної ядерної зброї як інструменту стримування потенційних агресорів.

Міжнародні структури безпеки виявили свою неготовність до поточного розвитку подій в Україні. Ключові елементи європейської та євроатлантичної безпеки — НАТО, ЄС, ОБСЄ — шукають термінові відповіді на регіональні та глобальні загрози, що виникли внаслідок дій Росії. Зволікання грає на руку агресорові, дедалі більше погіршуючи стан міжнародного безпекового середовища.

Неспроможність міжнародних організацій ухвалювати своєчасні та адекватні рішення для розв’язання кризових ситуацій у регіоні свідчить про низьку ефективність існуючих глобальних і регіональних безпекових механізмів, ставить на порядок денний питання про їх реформування і адаптацію до сучасних тенденцій світового розвитку. Це стало особливо явним на прикладі Ради безпеки ООН, дії якої виявилися практично заблокованими Росії, що зводить нанівець спроби врегулювати українсько-російську кризу за допомогою міжнародних механізмів безпеки.

Нинішня ситуація в РБ ООН відтворює ситуацію часів холодної війни, коли Рада безпеки була не в змозі прийняти резолюції щодо вторгнення країн Варшавського пакту під проводом СРСР в Чехословаччину та СРСР — в Афганістан. Наразі роль Росії у РБ ООН не тільки стоїть на заваді прийняттю резолюції РБ щодо подій в Україні, а й може стати перешкодою при прийнятті рішення щодо відправлення, у разі потреби, миротворців в зону конфлікту на Сході України та справляти негативний вплив на зміст мандату в разі позитивного рішення з цього питання.

Механізми ООН щодо протидії агресії виявилися недостатньо ефективними, особливо в ситуації, коли агресором є один з постійних членів із правом вето. Водночас майже одностайна підтримка України з боку держав — членів ООН та осуд анексії частки її території має вагоме значення для формування довкола агресора клімату міжнародної ізоляції, а також створює бар’єр поширенню потоків дезінформації і брехні з його боку.

Незважаючи на вкрай низьку ефективність механізмів ООН, Україна, усвідомлюючи неможливість ефективної боротьби із сучасними загрозами в межах окремої держави, з часів оголошення незалежності стверджувала себе як її відповідальний член. Наша держава залишається одним з найактивніших учасників миротворчих операцій у світі під егідою цієї організації. Ми будемо і надалі активно використовувати можливості ООН для обстоювання своїх національних інтересів. У контексті фактичної війни обрання України непостійним членом Ради безпеки Організації Об’єднаних Націй на 2016–2017 роки стане новим інструментом української зовнішньої політики, допоможе тримати конфлікт із Росією в зоні обговорення світової політики. Це дозволить нашій державі опонувати стороні агресора на високому рівні, порушуючи питання про визнання Росії державою, яка підтримує тероризм, винести на обговорення позбавлення ії права вето. У той же час Україна не перебільшує отримані від непостійного членства можливості, усвідомлюючи готовність російської сторони використовувати свій статус для блокування невигідних для неї ініціатив України.

Унаслідок нинішньої кризи виявилася не лише інституційна слабкість РБ ООН, НАТО, ЄС та ОБОЄ. Ідеться насамперед про тактичні й стратегічні прорахунки в оцінюванні та розумінні природи постбіполярного середовища безпеки, яких припустилися як названі організації, так і ключові міжнародні гравці.

Російська агресія проти України підірвала ідею побудови системи загальноєвропейської безпеки, а також звела нанівець одне з головних досягнень, покладене у фундамент ОБСЄ, — Гельсінський заключний акт, в якому задекларовано такі міжнародні принципи, як повага до суверенітету, відмова від використання сили або погрози силою, визнання непорушності кордонів та територіальної цілісності держав, мирне врегулювання суперечностей, невтручання у внутрішні справи, повага до прав і свобод людини, рівноправ’я країн та право народів розпоряджатися власною долею, співробітництво між державами, дотримання зобов’язань згідно з міжнародним правом.

Системна криза в ОБСЄ у зв’язку з хронічними суперечностями позицій РФ та низки інших країн-членів щороку істотно позначалася на ефективності діяльності організації у воєнно-політичному вимірі. Так, Росія неодноразово демонструвала небажання виконувати вимоги ОБСЄ, зокрема щодо виведення російських військ з Грузії і Придністров’я відповідно до Стамбульських домовленостей 1999 року. При цьому вона звинувачувала організацію у використанні подвійних стандартів, небажанні зважати на реалії й особливості окремих держав та погрожуючи вийти з-поміж її учасників.

З липня 2007 року Росія запровадила однобічний мораторій на виконання Договору про звичайні збройні сили в Європі (ДЗЗСЄ), що фактично призвело до ліквідації найбільш дієвого механізму контролю над звичайними озброєннями в Європі. Наразі консенсусу щодо вирішення цього питання не досягнуто. Відсутність зазначеного контролю «сприяла успіху» російської агресії у Криму та зосередженню численних угруповань російських військ на східних кордонах України.

Окремі держави, що регулярно є об’єктом зауважень з боку ОБСЄ (передусім Росія, Білорусь та деякі інші країни пострадянського простору), взагалі демонструють політику ігнорування, протидії та міжнародного знецінення цієї структури.

Анексувавши Крим і здійснивши збройну агресію на сході України, РФ порушила правові засади існування ОБСЄ. На сьогодні представники ОБСЄ беруть активну участь у залагодженні конфлікту, досягненні миру відповідно до Мінських угод. На початку березня 2015 року лідери Німеччини, Франції та Росії погодилися щодо звернення до ОБСЄ допомогти в імплементації останніх домовленостей про припинення вогню.

Представники ОБСЄ здійснюють політику спостереження, зауважень і рекомендацій щодо ситуації на окупованих територіях, але ці дії не мають серйозних наслідків для успішного вирішення проблеми. Загалом, як свідчить практика, можливості інтернаціоналізації врегулювання конфліктів з боку ОБСЄ мають низький потенціал. Істотні зміни в ефективності діяльності ОБСЄ можливі лише за умов докорінної реструктуризації цієї організації, розширення її мандату, суттєвої підтримки з боку ключових міжнародних гравців та інших організацій/структур.

Отже, з одного боку, між Україною та ключовими організаціями на Європейському континенті виникає нова царина спільних інтересів у сфері безпеки, що є життєво важливою для більшості європейських країн. З другого — недостатньо жорстка реакція Заходу на агресивні дії Росії зрештою надала останній стимули діяти й надалі ще більш агресивно і нахабно, що спричинилося до реальної війни проти України.



1.2. Пастки геополітичних прорахунків Заходу для глобальної безпеки


Специфіка нинішньої безпекової кризи значною мірою полягає в тому, що вона розгортається в умовах глобалізації, тобто кардинального підвищення ступеня взаємної залежності суб’єктів міжнародної політики. Це вимагає підвищення рівня відповідальності від учасників системи міжнародних відносин. Натомість нехтування міжнародними зобов’язаннями, особливо з боку впливових світових держав та їх об’єднань, призводить до небезпечних наслідків на регіональному та глобальному рівнях, підриваючи можливості сталого економічного й соціального розвитку у світі.

Російська агресія висвітила неефективність і кволість, притаманну Європейській політиці сусідства (ЄПС), яка виявилася неспроможною попередити та пом’якшити ризики для Європи як на середземноморському, так і на східноєвропейському напрямках. Події в Україні підтвердили, що замість передбаченого Політикою сусідства утворення навколо ЄС «кола друзів» на кордонах Євросоюзу постало, швидше, «вогняне коло» збройних конфліктів[17].

Агресивна поведінка РФ виявила недостатню ефективність відповідних структур ЄС. Європейський Союз, віддавна сконцентрований на засобах «м’якої» сили, виявився неготовим діяти в ситуації застосування засобів сили «жорсткої». Але й у протистоянні агресивній російській дипломатії, спрямованій на закріплення факту окупації Криму і протидії подальшим атакам на суверенітет України ЄС поки що не виявив належної ефективності.

Оборонний чинник зовнішньої політики ЄС і наявний потенціал не передбачає можливостей жорстких конкретних дій у подібних ситуаціях. Однак ЄС може виявити активність у боротьбі з нетрадиційними регіональними загрозами, на які спирається тактика РФ в регіоні. Йдеться насамперед про сфери енергетичної та економічної безпеки, зокрема фінансової.

Наразі ЄС реалізує опір агресору у вигляді економічних санкцій, які поступово посилювалися з кожним новим етапом агресії.

Позиція європейських держав щодо України стає найбільш важким тестом на їх власну спроможність. Країни — члени ЄС мають різні зовнішньополітичні та економічні пріоритети. Деякі з них мають значну залежність від економічних та політичних відносин з Росією. Стійкими прихильниками України є Польща, країни Балтії та Велика Британія. Поміж країн, що тією або іншої мірою не задоволені режимом збереження санкцій проти РФ, називають Грецію, Кіпр, Угорщину, Австрію, Італію, Іспанію.

Розбіжності стосуються не тільки ставлення до санкцій. Не менш важливою є єдність позиції щодо забезпечення ізоляції режиму Путіна. Лідери Угорщини, Італії, Греції, контактуючи з президентом РФ, порушують цим єдність ЄС.

На особливу увагу заслуговує позиція Німеччини, яка діє як координатор усередині ЄС та одночасно сприяє досягненню узгодження позицій в трансатлантичному вимірі — між США та ЄС. Позиція Німеччини є прагматичною: вона узалежнює питання санкцій від виконання Мінських угод, зберігаючи при цьому жорстку офіційну позицію щодо окупації Криму. Таким чином, у позиції Німеччини, так само як у позиції ЄС загалом, має місце певна двоїстість в оцінюванні ролі Росії щодо України. Росію недвозначно визнають агресором щодо анексії Криму, однак не виявляють такої категоричності в оцінці збройного конфлікту на сході України.

Окремим питанням стала протидія ЄС інформаційним загрозам з боку Росії. Поступово в ЄС та НАТО усвідомлюють важливість цього питання. У серпні 2015 року Європейська Комісія створила команду експертів, головною метою яких є здійснення конкретних кроків із протидії пропаганді, яка поширюється російськими ЗМК на країни Східної Європи. Запланована активність включає розроблення інформаційних продуктів, зокрема й російською мовою, та надання підтримки незалежним російськомовним медіа.

Попри те, що для ЄС відносини з державами Східної Європи є важливим напрямом зовнішньої політики, Євросоюз досі не має цілісного стратегічного бачення своєї політики в регіоні. Особливості східноєвропейського напряму, що вимагають збалансування стратегії відносин із країнами Східної Європи, з одного боку, та з Росією — з другого, є серйозним викликом для Європейського Союзу.

Брак концепції дієвої східної політики дедалі більше дається взнаки. Ініціатива ЄС «Східне партнерство», запропонована 2009 року в межах Європейської політики сусідства охоплює Україну, Грузію, Молдову, Білорусь, Вірменію та Азербайджан і фактично орієнтується на застарілі уявлення про єдність пострадянського простору, попри найочевидніші докази зворотного. Ризький саміт 2015 року засвідчив, що ЄС загалом виявився неготовим прийняти нові геополітичні реалії в Європі, воліючи залишатися в полоні звичних схем. Це ускладнює для України реалізацію її євроінтеграційних планів.

Ключовим елементом європейської безпеки нині є, і в середньостроковій перспективі буде Організація Північноатлантичного договору. В умовах необхідності протистояння «жорстким» загрозам НАТО підвищує свою роль основи європейської безпеки. Безпекові структури ЄС, включно з оборонним чинником, подальший розвиток яких передбачений Лісабонською угодою (разом із гарантією захисту кожної з країн-членів), мають виконувати функції, що доповнюють діяльність НАТО.

Починаючи з 2001 року Альянс більше зосереджувався на діяльності поза межами Європи (Афганістан, Сомалі, Лівія). Через потужну воєнну загрозу з боку Росії переважна зона ризиків, перед якими стоїть НАТО, знову зміщується до Європейського континенту. Ключова країна Альянсу США змушена звернути зовнішньополітичну увагу на Європу і відновлює свою традиційну роль одного з важливих чинників європейської безпеки.

РФ не тільки намагається зупинити європейську та євроатлантичну інтеграцію України, а й має на меті внести розкол між країнами Заходу і зробити недієздатними ЄС та НАТО. Таким чином, спроможність протистояти російській агресії є перевіркою на дієвість і життєздатність як Північноатлантичного альянсу, так і ЄС.

Агресія Росії проти України виявила слабкі місця в системі оборони Альянсу на сході Європи і змушує по-новому оцінити його спроможність в регіоні. Наразі оцінки цих можливостей є, швидше, негативними. Сумарно військовий потенціал НАТО значно перевищує потенціал Росії. Однак порівняно з військовими силами окремих країн Центрально-Східної Європи і Балтії російський потенціал є набагато потужнішим[18].

За винятками Естонії та Польщі[19] країни Центрально-Східної Європи в умовах економічної кризи значно зменшили видатки на оборону (середня цифра по регіону становить 1,1% ВВП при встановленому НАТО порогу в 2%). У разі необхідності реалізації гарантій за статтею V Вашингтонського договору (про колективну оборону) ці країни не забезпечені достатніми військовими можливостями.

Фактично в Європі внаслідок взятих на себе Альянсом обмежень склалася дворівнева стратегічна реальність. Із загального складу військ країн НАТО (3 млн особового складу та 1,5 млн з них у Європі) в Центрально-Східній Європі та Балтії дислоковано менше ніж 10% (300 тис.), з 28-ми баз НАТО на континенті 23 розташовано в Західній Європі й лише 5 у Центрально-Східній Європі та Балтії. Американський військовий контингент зосереджено майже виключно в Західній Європі (тільки в Нідерландах американських військових більше, ніж у всіх країнах — членах Центрально-Східної Європи і Балтії разом), з близько 200 одиниць нестратегічної ядерної зброї в Центрально-Східній Європі та Балтії немає жодної[20].

Російська агресія унаочнила не тільки оборонну й безпекову вразливість і незахищеність нашої держави, а також слабку захищеність східноєвропейського флангу НАТО. Особливі побоювання Альянсу пов’язані з країнами Балтії, що мають російські меншини і потенційно Росія може застосувати до них «право на захист співвітчизників». Для країн — членів НАТО з Центрально-Східної Європи і Балтії Крим має бути наочним прикладом того, що може статися в разі нехтування російською загрозою. Ця тактика погроз спрацьовує: західні експерти не виключають можливості розвитку подій за подібним сценарієм насамперед у країнах Балтії.

Загострилися й інші ризики. НАТО потребує більш ефективної системи захисту від енергетичних, економічних та інформаційних війн, на чому заснована нинішня тактика Росії в регіоні. Виникають нові технологічні виклики, поміж яких пошук країнами Альянсу відповіді на стратегію A2/AD (anti-access/area denial[21]), на розвиток якої орієнтується Росія, розвиваючи системи протиповітряної оборони та встановлюючи ракетно-тактичні комплекси вздовж свого західного кордону.

Російські морські маневри в Балтійському морі, що збіглися з піком подій в Криму, а також погрозливі коментарі російських політиків та експертів, «занепокоєних» становищем росіян в Естонії, нагнітають ситуацію. Польща та Румунія, що мають спільні кордони з Україною, очікують на воєнні та гуманітарні наслідки в разі можливого російського вторгнення на територію материкової України.

Вторгнення російських військ на територію України та анексія частини її території змушують переглянути стратегічні засади політики НАТО, що діяла протягом останніх десятиліть.

Стало очевидним, що досі безпека країн — членів НАТО гарантувалася більше довірою до міцності укладених угод, ніж військовими засобами. Нині Росія зруйнувала цю довіру. Країни НАТО у відповідь на незаконне вторгнення Росії на територію України і окупацію Криму змушені були призупинити будь-які види військового та цивільного співробітництва з Росією[22].

Перетворення Росії з партнера на супротивника підштовхує НАТО до відмови добровільно взятих на себе зобов’язань через нагальну необхідність створити передумови для реалізації гарантій безпеки для країн Центрально-Східної Європи та Балтії, якщо через агресивну поведінку Росії у цьому виникне потреба. Відмова від принципу «трьох “ні”» стратегічно необхідна для виправлення дисбалансу сил, що склався на сході Європи. З цього випливають далекосяжні наслідки як для загального розкладу сил у регіоні та світі, так і для майбутньої діяльності Альянсу.

Як засвідчив саміт НАТО в Уельсі (вересень 2014 року), Альянс прагне уникнути надмірного загострення ситуації протистояння. Але в НАТО цілком усвідомлюють, що дії Росії потребують багатовимірних відповідей: і в царині міжнародного права, і на оперативно-тактичному рівні, і в площині пошуку нових концептуальних підходів до підтримки трансатлантичної безпеки. В Альянсі шукають також нових можливостей співробітництва з ЄЄ у безпековій сфері.

У зв’язку зі стрімкими змінами глобальної геополітичної обстановки провідна військова та економічна держава світу — Сполучені Штати Америки — змушені переглядати механізми захисту власних геостратегічних імперативів та більш активно реагувати на намагання окремих регіональних акторів домогтися власних геополітичних цілей, дестабілізуючи усталений світовий порядок.

Протягом останнього десятиліття США постійно корегують зовнішньополітичний курс на користь домовленостей та багатосторонніх компромісів з питань міжнародної безпеки і стабільності, намагаючись відмовитися від політики домінування та протистояння з іншими ключовими світовими гравцями.

Домінуючою рисою процесів геополітичної трансформації є глобальна політика США, скоригована на переформатування відносин із КНР, РФ, ісламським світом і відносин у межах євроатлантичної спільноти. Це впливає на вирішення глобальних суперечностей та, відповідно, визначає відносини взаємодії США з іншими державами.

У новому світовому порядку США зберігають провідну роль у політичних процесах, але намагаються робити це іншими, гнучкішими методами, спираючись не тільки на власні можливості, а й на широке залучення інших країн та інтеграційних утворень до спільного виконання тактичних і стратегічних завдань.

США концентрують увагу на вирішенні глобальних проблем, намагаючись позиціонувати себе, швидше, як арбітра стабільності міжнародної системи, ніж безпосереднього учасника регіональних систем міжнародних відносин.

Протягом останніх років у відносинах США і РФ, попри оголошену ще 2009 року політику «перезавантаження», загострювалися суперечності, викликані серйозними розбіжностями з низки міжнародних питань, зокрема щодо розширення НАТО, створення системи ПРО США в Європі, сирійської проблеми. США відмовляються також визнавати право РФ на створення зон власних «привілейованих інтересів» на пострадянському просторі.

Зміни стратегічного середовища, зокрема ревізіонізм Росії, зазначені в Національній воєнній стратегії США 2015 року — фундаментальному оборонному документі, що має емпіричну спрямованість.

США готові реагувати на негативні зміни зовнішнього середовища, нові загрози та виклики, що мають динамічний та асиметричний характер, зокрема гібридні конфлікти. Стратегія зауважує, що загроза масштабного міждержавного воєнного конфлікту зростає. США вперше з часів холодної війни чітко персоніфікує країни світу, що намагаються переглянути ключові аспекти міжнародного порядку. Їхні дії та зростаючі можливості, зокрема зусилля Ірану та Росії з дестабілізації своїх регіональних сусідів, здатність Північної Кореї загрожувати територіям США, а також «агресивні меліоративні дії» Китаю в Південно-Китайському морі, створюють загрозу інтересам і національній безпеці США. Втрачаючи беззаперечну технологічну перевагу, володіючи відносно застарілим ядерним арсеналом, США наразі не мають істотних та дієвих інструментів стримування. Проте для підтримання балансу сил вони планують використовувати «попередню присутність» (своїх збройних сил) на територіях, яким загрожує ескалація конфлікту. З цією метою США готові оптимізувати старі та будувати нові дружні коаліції.



1.3. Проактивність зовнішньої політики України в протистоянні збройній агресії


Новітні виклики міжнародній безпеці мають транскордонний характер і потребують спільних зусиль міжнародної спільноти для їх подолання. У цих умовах на перший план виходить завдання побудови гнучкої й диференційованої системи відносин України з ключовими міжнародними акторами, яка відповідатиме викликам глобалізованого світу і сприятиме посиленню ролі нашої держави на світовій арені.

Пошук найбільш адекватної міжнародної та національної безпекової моделі для України стає першочерговим завданням. Одним із ефективних механізмів формування такої моделі на міжнародному рівні є стратегічне партнерство, потенціал якого досі залишається нерозкритим для нашої країни.

Система зовнішньополітичного партнерства України формується згідно з обраним Україною стратегічним курсом на модернізацію країни відповідно до сучасних викликів глобалізованого світу. Подеколи характер цих відносин може набувати життєво важливого значення для існування і розвитку нашої держави.

Міцність стратегічних відносин випробовується в умовах поглиблення глобальної й регіональної конкуренції, загострення боротьби за ринки збуту, наростання негативних тенденцій у фінансовій сфері. Перерозподіл сил у світі, стрімкий розвиток нових глобальних потуг на тлі виявів рецесії в Європі та США створюють додаткові виклики для консолідації дій країн-партнерів і водночас можливості для формування нових конфігурацій міжнародного партнерства.

Відносини України з її стратегічними партнерами становлять одну з ключових засад її зовнішньополітичної діяльності. Включення України в систему стратегічних відносин з провідними державами світу засвідчує значущість нашої країни як міжнародного актора. Водночас пріоритетним завданням є доведення власної спроможності бути ефективним партнером, адекватно залучаючись до схеми розподілу функцій у системі міжнародних відносин та безпеки. Однак на сьогодні головним завданням механізмів стратегічного партнерства є міжнародна допомога Україні у протистоянні основній загрозі її національній безпеці — російській агресії.

Поряд зі зміцненням відносин у межах наявних структур Україні доцільно ініціювати створення тимчасових союзів, що складатимуться з країн, найбільш вразливих до порушень у системі міжнародного права. Перевага таких гнучких угруповань держав полягає в тому, що вони можуть створюватися швидко під вирішення тих або інших конкретних завдань.

Посилення міжнародних гарантій безпеки, збереження суверенітету та територіальної цілісності є одним з ключових завдань стратегічних відносин України з глобальними державами, поміж яких найбільше важать відносини із США.

У протидії агресії Україна прагне спиратися на чинні домовленості зі Сполученими Штатами Америки, зокрема на Хартію стратегічного партнерства, та вповні використовувати інструменти інтенсифікації міждержавного діалогу, активно пропонувати нові напрями співпраці, що мають на меті залучення України до глобальних процесів на правах повноправного актора.

Стратегічний формат двосторонніх відносин України і США започаткований Спільною заявою президентів від 04 квітня 2005 року[23] і надалі зафіксований у Хартії про стратегічне партнерство від 19 грудня 2008 року[24]. Цей документ закріпив принципи двосторонніх відносин, підтвердив важливість гарантій безпеки України від 1994 року і визначив шляхи посилення оборонної та безпекової співпраці, зокрема у сферах енергетики, економіки і торгівлі, демократії, контактів між людьми та культурних обмінів, а також містив положення щодо реалізації програми посиленого безпекового співробітництва.

США на сьогодні є і залишаються ключовим партнером України у протистоянні російській збройній агресії. З огляду на це, наша держава в якості пріоритетного зовнішньополітичного завдання на найближчу перспективу повинна поставити за мету досягнення нового рівня партнерських відносин зі США та розширення можливостей двостороннього співробітництва у військовій сфері, включно із отриманням статусу основного союзника США поза НАТО.

Україна може розраховувати також на своїх природних союзників в Європі, до яких на сьогодні належать Велика Британія, Польща та країни Балтії, здобувати більш вагому підтримку з боку впливових європейських держав, насамперед Німеччини, Франції, Італії, а також діяти в трансатлантичному вимірі, спираючись на своїх стратегічних партнерів — США та Канаду.

Розвиток відносин стратегічного партнерства України з Польщею, Румунією, Туреччиною та низкою інших країн є принциповим для забезпечення стабільності в Центральній та Східній Європі та Чорноморському регіоні. Підстави для спільного протистояння новітнім загрозам, спричиненим російською агресією, існують у Грузії та Молдови, суверенітет яких також порушений і які так само мають угоди про асоціацію з ЄС.

Воєнна агресія Росії створює унікальну можливість для актуалізації регіонального партнерства у військовій сфері. Україна може виступити ініціатором розширення меж співробітництва в ГУАМ до воєнно-політичного рівня, залучення нових партнерів, зокрема Румунії, Болгарії, Туреччини. Якщо говорити про ширший формат, то створення неформального об’єднання (за участю України та її відповідальних партнерів — країн Балтії, Швеції, Польщі, Словаччини, Чехії, Румунії) на кшталт Малої Антанти після Першої світової війни як прикладу проведення країнами регіону, що мають різний розвиток, але спільні загрози, узгодженої політики щодо стримування зовнішньої агресії і посилення взаємної безпеки також є корисним.

Крім того, Україні важливо діяти в напрямі зміцнення відносин з тими державами СНД, які насправді не поділяють агресивної поведінки Росії і можуть за певних умов підтримати нашу державу. Такі країни, як Білорусь і Казахстан, що мають на своїй території численні анклави «російськомовних» громадян, вже занепокоєні непередбачуваною поведінкою свого декларованого союзника.

Дуже важливою для успішного розв’язання ситуації довкола українського Донбасу є позиція Китаю. Вітаючи повагу КНР щодо обраного Українським народом шляху розвитку, суверенітету й територіальної цілісності України, законодавчо закріплених засад внутрішньої й зовнішньої політики нашої держави, українська сторона закликає Китай всіляко сприяти врегулюванню конфлікту, сподівається на дотримання китайською стороною об’єктивної, справедливої та відповідальної позиції у цьому.

Одним зі своїх головних союзників у протистоянні з Росією Україна вважає Європейський Союз, адже саме ідея європейської інтеграції була початковою рушійною силою Революції гідності. Загалом ЄС активно підтримує нашу державу в процесі здійснення реформ, економічного розвитку, подолання наслідків економічної кризи, зміцнення обороноздатності. Керівні органи Євросоюзу та більшість країн-членів підтримують Україну в складному процесі політичного врегулювання на Донбасі. Невипадково саме «локомотиви» ЄС — Німеччина та Франція — є посередниками в укладанні Мінських домовленостей, складному процесі, спрямованому на встановлення миру на Донбасі. Складно переоцінити, зокрема, внесок Франції в забезпечення єдності Євросоюзу у спосіб введення секторальних санкцій проти РФ та її принципову позицію стосовно відмови передавати Росії два вертольотоносці «Містраль».

На сучасному етапі одним із важливих завдань української дипломатії є переведення відносин з нашими союзниками в практичну площину, розвиток співробітництва з ними не тільки в політичній, а й у фінансово-економічній, військово-технічній, гуманітарній та інших сферах.

Українські національні інтереси мають неухильно обстоюватися на різних міжнародних форумах, навіть таких, де Україна офіційно не бере участі. Адже якщо на форумі ухвалюється резолюція, що не містить засудження анексії Криму або агресії Росії на Донбасі, то російська дипломатія та пропаганда видає це за мовчазну згоду з її діями. Для цього Україні потрібні принципові партнери-лобісти в кожному регіоні світу. Створити цю глобальну мережу України допоможе залучення української діаспори (МЗС та дипломатичні представництва мають розробити лінію ефективної взаємодії з місцевими українськими громадами, сприяти їх активності) як ключового елемента політичного френдінгу, а також знаходження спільних інтересів, які гармонізують зовнішньополітичні лінії України та країни-партнера (через аналіз національних стратегічних документів, білих книг тощо).

В європейських структурах (Рада Європи, ОБСЄ) захисниками інтересів України традиційно є Польща, Литва, Швеція. У форматі Азійсько-Тихоокеанського економічного співробітництва особливі відносини варто розбудовувати з Австралією та Японією, в Шанхайській організації співробітництва (далі — ШОС) — з Казахстаном. Росія намагатиметься використати БРІКС як легітимний засіб підсилення власної зовнішньої політики, про що свідчить одночасне проведення в Уфі у липні 2015 року двох форумів ШОС та БРІКС. Саме тому Південна Африка має в середньостроковій перспективі стати принциповим партнером України. Треба за можливості приділяти увагу й протекціонізму українських інтересів в таких відверто керованих Москвою регіональних структурах, як СНД (Азербайджан, Молдова, Казахстан), Митний союз та Організація договору про колективну безпеку (Казахстан).

Окремою, дуже важливою формою міжнародної підтримки України в сучасних умовах є зусилля у виробленні спільного підходу до подальшого дипломатичного й економічного тиску на Росію.

Режим санкцій, застосований міжнародною спільнотою проти Російської Федерації, на сьогодні є безпрецедентним і з огляду на кількість учасників, і на масштабність їхніх дії. Вирішальну роль відіграють, безперечно, санкції ЄС і США. Водночас не варто применшувати і вплив, що справляють санкції, запроваджені Канадою, Японією, Норвегією, Швейцарією, Австралією, Новою Зеландією (загалом близько 40-ка країнами світу), а також Парламентською асамблеєю Ради Європи. Перелік цих санкцій охоплює персональні санкції щодо осіб, причетних до агресії проти України; економічні обмеження, зокрема стосовно доступу до ринків капіталу та призупинення фінансування міжнародними інвестиційними й фінансовими структурами нових проектів на території РФ; цільові санкції щодо співробітництва з Кримом та м. Севастополем; секторальні санкції, зокрема щодо оборонної сфери та енергетики. Не менш суттєво впливають і дипломатичні санкції, що полягають, зокрема, у скасуванні в 2014 році саміту G8 у Сочі; призупиненні переговорів щодо вступу РФ до Організації економічного співробітництва і розвитку та Міжнародної енергетичної агенції; скасуванні саміту ЄС — РФ і регулярних двосторонніх консультацій на високому рівні; припиненні двосторонніх переговорів з Росією щодо лібералізації візового режиму та укладення нової угоди про зону вільної торгівлі ЄС РФ; позбавленні Росії торгових пільг, передбачених американською Глобальною системою преференцій тощо.

Санкції дуже суттєво впливають на економіку Росії, що можна вже сьогодні спостерігати майже за всіма основними макроекономічними показниками. Згідно з офіційним звітом Міністерства фінансів Росії відплив капіталу з країни за 2014 рік становив 151 млрд дол. США. За оцінками російських експертів, у поточному році РФ може втратити ще 110–130 млрд дол. США. Загалом згортання інвестицій і відплив капіталу вже спричинили втрату третини сумарної капіталізації російського ринку акцій. Російський ринок втрачає кредити й фінансові зв’язки з найбільшими західними фінансовими групами, що закономірно зумовлює проблеми з національною валютою. За даними Центрального банку РФ, золотовалютні резерви РФ з початку 2014 року зменшилися з 520 млрд дол. США до 360 млрд дол. США станом на початок березня 2015 року, а за прогнозами до кінця 2015 року можуть зменшитися ще вдвічі.

Незважаючи на суттєві наслідки прямої дії санкцій, вони є лише частиною спектру щодо тиску на РФ, що набирає обертів і значно посилює несприятливу зовнішню кон’юнктуру для російської економіки, яка вже сьогодні перебуває у стані системної кризи.



1.4. Виклики збройної агресії як каталізатор перезавантаження зовнішньої політики України


Війна на Донбасі, спровокована агресією Росії, має чіткі ознаки цивілізаційного конфлікту. Вигідне географічне положення України як великої транзитної артерії, своєрідного мосту між Європою та Росією останні два десятиліття розглядалося як суттєва політико-економічна перевага, але в умовах геополітичного протистояння воно стало для нашої держави джерелом нових проблем.

Історично поділена між сферами впливу різних імперій минулого — Російської та Австро-Угорської, а ще раніше Московії та Речі Посполитої — Україна в XXI сторіччі знову стала об’єктом геостратегічної гри великих держав. З одного боку — країни Заходу з його ліберально-демократичними цінностями, з другого — авторитарна Росія, що має за мету відновлення своїх традиційних сфер впливу, ревізію сучасного балансу сил, претендує на лідерство в світовій політиці. Україна, перебуваючи фактично між молотом та ковадлом, ризикує стати ареною тривалого геополітичного протистояння Росії та країн Західного світу на чолі із США.

Радник з питань національної безпеки адміністрації Президента США Дж. Картера З. Бжезинський ще у середині 1990-х років зауважив, що Росія не зможе відновитися євразійською імперією без України. Вже тоді у своїй «Великій шахівниці» він спрогнозував великий конфлікт у Східній Європі та пострадянському просторі на лінії «Євразійських Балкан». Латентна фаза цього конфлікту відверто подовжилася виключно через економічну та політичну слабкість Росії. Але з відновленням російського експансіонізму під загрозою опинилися не лише Україна, Білорусь, Молдова, країни Південного Кавказу та Центральної Азії, тобто пострадянський простір, традиційні сфери впливу Росії, а й інші суміжні країни Північної, Центральної та Південно-Східної Європи. Ідеологами планів РФ є Дугін, Панарін, Кара-Мурза, Старіков, Куняєв, Бородін та низка інших сучасних прибічників течії «неоєвразійства», в працях яких вже на початку 2000-х років було змальовано сценарії сьогодення. Недаремно сучасні російські дипломати оперують «фактами» із псевдоісторичних праць згаданих осіб, створюючи Європі негативний імідж у свідомості росіян, апелюючи до образу зовнішнього ворога, який «загрожує Батьківщині», готуючи населення Росії до великої війни проти Заходу за лідерство у світі. У самій Росії відбувається форсована мілітаризація свідомості населення, тривають приготування до глобальної війни. Адже саме війна може змінити баланс сил, посунути США з позиції світового лідера та «жандарма». Україна тут є наріжним каменем майбутньої Російської імперії В. Путіна, причому саме вся Україна, а не лише Донбас, який використовується виключно як дестабілізаційний чинник. Росія власними руками готова створювати нові штучні конфлікти, розпалювати ворожнечу, провокувати повстання, навіть такі, що нібито спрямовані проти неї.

Перемога Революції гідності зруйнувала цей план і стала каталізатором глибинних змін у Східній Європі. На противагу автократичній моделі, яку Москва просувала на пострадянському просторі протягом останнього десятиріччя, Україна остаточно обрала шлях будівництва ліберальної демократичної держави. Індикатором незворотності цих змін є те, що ініціатором глибинних реформ є насамперед громадянське суспільство. Це надало «пружності» інституційним засадам держави та зробило її більш захищеною від деструктивних зовнішніх впливів. Отже, Україна унаочнила приклад здатності населення держави самостійно визначати напрям зовнішньополітичної інтеграції і можливості примушувати політичну еліту виконувати це замовлення. Як і населення країн Центральної Європи, що свого часу виступило за приєднання до ЄЄ та НАТО, переважна більшість українців обрали своєю метою вступ до європейських інституцій. Але якщо наші західні сусіди кілька століть були невід’ємною частиною Європи, Україна є зразком саме для країн, що раніше були центральною частиною Російської Імперії та Радянського Союзу. Населення Російської Федерації та України, інші пострадянські країни мають тісні родинні, гуманітарні та культурні зв’язки. Наявність самостійної української моделі розвитку йде врозріз з ідеологічними засадами нинішньої російської влади, яка будує свою легітимність на невідворотності визначеного правлячою верхівкою «особливого» шляху.

Агресія Кремля в Криму та на Донбасі стала реакцією на загрозу руйнації монополії Москви на визначення моделі розвитку пострадянського простору. Слідом за трьома країнами регіону — Україною, Грузією та Молдовою, які вже підписали угоди про асоціацією з Європейський Союзом, можна очікувати на зближення ЄС з іншими державами, що наразі є учасниками інтеграційних проектів РФ. Але цей процес не відбуватиметься швидко. Як і всі великі держави, що перебувають на низхідній траєкторії втрати своєї могутності, Російська Федерація налаштована використовувати всі наявні важелі, зокрема військову силу. Законсервованість політичної системи, пріоритетність витрат на військові потреби демонструють, що Москва готується до тривалого протистояння. У цій ситуації Україна має усвідомити, що відкритий конфлікт з Росією залишатиметься найбільшим викликом для її національної безпеки ще протягом кількох десятиріч, і покладатися на нестандартні інструменти міжнародної політики, які дозволять їй стати дійсно незалежною демократичною європейською державою на противагу її авторитарному оточенню на сході.

За умов деструкції чинної системи міжнародної безпеки, каталізованої Росією з її агресивними зовнішньополітичними прагненнями, Україна має віднайти власний шлях для ефективного забезпечення національних інтересів. Найважливішими питаннями для України є безпека держави, дотримання суверенітету та відновлення територіальної цілісності, показниками якої мають стати реінтеграція тимчасово окупованих частин Донецької та Луганської областей та повернення анексованого Криму. Природним союзником України в досягненні зазначених цілей є наші стратегічні партнери на Заході — країни ЄС та США. Найбільш актуальні та дієві безпекові гарантії Україна може отримати від членства в НАТО, досягнення якого має стати пріоритетним стратегічним завданням для нашої держави. В осяжній перспективі Україна повинна більш активно використовувати наявні можливості та інструменти особливого партнерства з Альянсом для створення з його допомогою таких національних Збройних Сил, які повністю відповідатимуть сучасним умовам і принципам ведення війни. Річні національні програми Україна-НАТО мають бути переорієнтовані на реалізацію завдань адаптації сил і засобів національного сектору безпеки і оборони до стандартів НАТО, а також на виконання інших критеріїв, що уможливлять приєднання України до системи колективної оборони на базі Північноатлантичного альянсу.

Обов’язковою взаємозалежною умовою сильної дипломатії є наявність сильної армії. Функціонування Збройних Сил України актуалізоване наявним конфліктом, фактично війною з країною-сусідом, що виступає в ролі агресора.

Зовнішня політика України має базуватися на проактивному, а не реактивному реагуванню на зовнішні обставини. Україна повинна стати повноцінним актором системи міжнародних відносин. Послідовна зовнішня політика нашої держави має бути заснована на експансії власних національних (державних, економічних) інтересів, активному протекціонізмі. При цьому сама категорія національних інтересів потребує спрощення та чіткого визначення.

Домінуючим національним інтересом зовнішньої політики не може бути «збереження суверенітету та територіальної цілісності», адже дипломатія в цьому разі концентрується не на експансії, а на захисті, що є слабкою позицією. Натомість українські дипломати мають обережно апелювати до поняття національної стратегічної культури. Україна має нарешті перестати торгувати геополітичним становищем держави-транзитера та стати суб’єктом, а не об’єктом міжнародних відносин, посісти лідерські позиції в регіоні.

У цьому контексті Україна цілком могла б виступити ініціатором розширення до воєнно-політичного рівня співробітництва в межах чинних регіональних інституцій. Звичайно, таке рішення потребуватиме політичної волі не лише українців, а й ЄС та США, з огляду на можливу реакцію Росії. Перспективним є також створення нових регіональних союзів із залученням відповідальних партнерів України — Польщі, Румунії, країн Балтії, Швеції, Чехії, Словаччини, Болгарії, Грузії, Молдови. У межах таких союзів, що матимуть на меті запровадження певних взаємних гарантій безпеки, можна буде координувати та регулювати зусилля у секторі безпеки й оборони, організовувати спільні військові навчання тощо. Важливо, щоб ініціатива формування союзів виходила одночасно від найбільш зацікавлених країн — України, Грузії, а також від країн — членів НАТО, наприклад Польщі та Литви, які стикаються з безпосередньою загрозою з боку Росії.

Правильно використовуючи різний наявний міжнародний інструментарій, привернувши на свій бік старі (ЄС та НАТО) та побудувавши нові міцні союзи в Європі, гармонізуючи власні стратегічні пріоритети з національними інтересами стратегічних партнерів, побудувавши ефективну сильну дипломатію, Україна буде в змозі не лише успішно протистояти зовнішній агресії Росії на своїй території. Проте до цього доведеться подолати довгий шлях з відновлення територіальної цілісності, реінтеграції окупованих та анексованих територій. Цей шлях буде сповнений прихованих ризиків, але створить передумови для сталої державницької традиції, на якій будуватиметься майбутнє Українського народу.

Зважаючи на транснаціональні масштаби загрози агресивних дій Росії проти України, українській дипломатії необхідно системно та цілеспрямовано створювати й підтримувати систему міжнародних зв’язків з метою досягнення належного рівня колективної відповідальності за підтримання міжнародної безпеки. Тільки наполегливі зусилля на національному рівні разом з активним цільовим залученням міжнародної спільноти й міжнародних механізмів стримування агресора зможуть суттєво вплинути на локалізацію й остаточне врегулювання воєнного конфлікту на території України.



РОЗДІЛ 2

ВПЛИВ АНЕКСІЇ КРИМУ Й ТИМЧАСОВОЇ ОКУПАЦІЇ ОКРЕМИХ ТЕРИТОРІЙ ДОНБАСУ НА НАЦІОНАЛЬНУ БЕЗПЕКУ УКРАЇНИ

Можна брати міста й вигравати битви,

але не можна підкорити цілий народ.

Джордж Бернард Шоу

2.1. Воєнні загрози та питання зміцнення оборони


Російська збройна агресія кардинально змінила воєнно-політичну обстановку як довкола України та на Європейському континенті загалом, так і всередині нашої країни. Анексія Криму, окупація окремих районів Донецької й Луганської областей, а також утримання під російським контролем Придністров’я сформували «трикутник» реальних загроз Україні. Кожна з його «вершин» відіграє свою специфічну роль в антиукраїнській політиці Кремля. Їх сукупність може забезпечити Росії довготривалий негативний вплив на формування та реалізацію внутрішньої й зовнішньої політики України, передусім щодо європейської та євроатлантичної інтеграції. У разі ж реалізації намірів Росії розмістити свою авіабазу на території Білорусі «геометрія» воєнних загроз Україні доповниться північною «вершиною»[25].

У кризовій ситуації може з’явитися також і північно-східна «вершина» — поблизу Чернігівської й Сумської областей. Навесні та влітку 2014 року Росія практично зосередила на цих ділянках українсько-російського кордону значну кількість військової техніки та особового складу.



Південний напрямок


Домінантою впливу за рівнем воєнної загрози слід вважати анексію Криму й нарощування на його території російського військового угруповання.

Значення Криму як плацдарму для подальшої російської військової експансії обумовлене насамперед його унікальним географічним положенням. Розташування півострова в центрі Азово-Чорноморського регіону дозволяє контролювати весь цей регіон.

У контексті воєнної безпеки України особлива загроза полягає в можливостях контролю Росією Азовського моря та Керченської протоки як морського шляху до українських портів у містах Маріуполі, Бердянську й Генічеську, а також усього чорноморського узбережжя України[26].

Російською стороною грубо порушується Договір між Україною та Російською Федерацією про співробітництво у використанні Азовського моря і Керченської протоки, ратифікований Верховною Радою України у квітні 2004 року[27]. Зокрема, виникла проблема в проходженні військових кораблів України Керченською протокою. Міністр закордонних справ Росії С. Лавров заявив, що Керченська протока більше не може бути предметом переговорів з Україною[28]. Через це питання статусу Азовського моря, а особливо Керченської протоки, набуло виняткового значення.

Україна як експорто- й імпортоорієнтована держава залежить від морських шляхів сполучення та морських торговельних портів. Варто лише зазначити, що, наприклад, через українські морські порти проходить близько 80–90% обсягів експорту зерна, продукції металургійної, хімічної, машинобудівної й іншої промисловості. Росія своїми агресивними діями на шляхах комунікацій між українськими портами й Босфором може створити, за певних умов, критичну ситуацію для української економіки.

Перебування флоту й військово-повітряних сил Росії в Криму дозволяє їй контролювати акваторії Чорного та Азовського морів і забезпечує найкоротший вихід у Середземне море й Атлантику. Однак стратегічність значення російських військово-морських сил на Чорному морі завжди викликала сумнів, з огляду на турецький контроль над Чорноморськими протоками (Босфор і Дарданелли)[29]. Тому і за часів російського самодержавства, і за радянського періоду «боротьба за протоки» була одним з основних стратегічних завдань армії та флоту Росії й СРСР на південно-західному напрямку.

Разом з тим не існує жодних обмежень для застосування з території Криму військової авіації, ракетних військ і засобів технічної розвідки, що значно підвищує стратегічні можливості Росії щодо контролю Причорномор’я та всього Східного Середземномор’я.

З часу анексії Криму РФ розпочала створення на його території повноцінного й самодостатнього міжвидового угруповання своїх військ. Як стверджував міністр оборони Росії С. Шойгу, вже наприкінці 2014 року в його складі було 96 з’єднань і частин[30].

На сьогодні чисельність російських військ у Криму становить близько 24 тис. військовослужбовців. А за збереження тенденції подальшого нарощування сил не виключено, що до 2017 року Російська Федерація зможе подвоїти чисельність свого військового угруповання на півострові й довести її до 43 тис. осіб[31].

Основний ударний потенціал цього угруповання зосереджений у з’єднаннях Чорноморського флоту Росії, що дислокуються в Криму. Склад бойових кораблів і катерів флоту налічує 28 одиниць, поміж яких ракетний крейсер «Москва», великий протичовновий корабель «Керчь», 3 сторожові кораблі, 7 великих десантних кораблів, 4 малі ракетні кораблі, 3 малі протичовнові кораблі, 4 морські тральщики, 5 ракетних катерів і два боєздатні на сьогодні підводні човни.

Згідно із затвердженою російським урядом програмою військового кораблебудування протягом найближчих шести років до складу Чорноморського флоту планується передати близько 30 бойових кораблів різних класів і суден забезпечення[32]. Уже до кінця 2015 року він має поповнитися 16-ма одиницями озброєння та військової техніки. Зокрема, очікується надходження підводного човна «Краснодар», сторожових кораблів «Адмирал Григорович» і «Адмирал Эссен», малих ракетних кораблів «Зеленый дол» і «Серпухов», патрульних і протидиверсійного катерів, катерів пошуково-рятувальної служби, а також штурмовиків Су-30СМ і вертольотів Ка-27М.

Берегову оборону забезпечують ракетні комплекси «Бал» і «Бастіон». Останній здатен уражати цілі на відстані до 600 км, тобто фактично може загрожувати значній частині акваторії Чорного моря.

Є інформація, що авіабаза у н. п. Гвардійському в 2016 році планує отримати морський ракетоносний авіаполк, озброєний дальніми бомбардувальниками Ту-22М3[33].

На Кримському півострові створюється могутня система протиповітряної оборони. Зокрема, на початку 2015 року поставлено на бойове чергування зенітно-ракетні системи С-300ПМУ «Фаворит». До складу військ надійшли сучасні зенітно-ракетні комплекси «Панцирь-С1».

Протягом II півріччя 2014 року на аеродромах «Гвардійське», «Бельбек» і «Джанкой» була розгорнута 27-ма змішана авіаційна дивізія командування ВПС і ППО Південного військового округу Росії. До її складу увійшли три полки: 37-й змішаний, 38-й винищувальний і 39-й вертолітний. В авіаційному парку дивізії наявні винищувачі Су-30 і МіГ-29, фронтові бомбардувальники Су-24 та штурмовики Су-34.

Серйозною загрозою для європейських країн, а не лише для України, є наміри Росії щодо розміщення на території півострова ядерної зброї. Її носіями можуть бути бомбардувальники Ту-22МЗ, ракети оперативно-тактичних ракетних комплексів «Іскандер-К» та «Іскандер-М», три дивізіони яких передбачається розгорнути в Криму, а також ракети берегового ракетного комплексу «Бастіон».

Згадані наміри Росії підтверджуються, зокрема, тим, що на півострові створюється підрозділ 12-го Головного управління Міністерства оборони РФ, який займається зберіганням, перевезенням та обслуговуванням саме ядерних боєприпасів. Нині під його керівництвом відновлюється сховище ядерних боєприпасів (об’єкт «Феодосія-13» та «Об’єкт 712») в урочищі Кизилташ, розташованому на відстані 18 км від м. Судака[34].

Розгортання Росією ядерної зброї на українській землі порушує без’ядерний статус України, умови Договору про нерозповсюдження ядерної зброї та штучно виводить Україну за межі цього договору[35].

На території Криму проводяться інтенсивні роботи з відновлення об’єктів військової інфраструктури, зокрема облаштовуються військові аеродроми у н. п. Гвардійському, Жовтневому, Веселому, Джанкої, Саках.

За висновками вітчизняних та іноземних воєнних експертів і керівництва НАТО, склад угруповання російських збройних сил в Криму, його озброєння та особливості підготовки свідчить про спрямованість угруповання на здійснення наступальних дій.

Це підтверджується і змінами в структурі військ на Кримському півострові. Так, у м. Джанкої планується розгорнути 97-ий десантно-штурмовий полк зі складу 7-ої гірської десантно-штурмової дивізії, що дислокується у містах Новоросійську, Ставрополі та Анапі[36]. Десантно-штурмові з’єднання та частини призначені виключно для наступальних дій і дезорганізації оборони противника. Їхня техніка використовується для висадки в ближньому тилу противника переважно посадочним способом з вертольотів. Тому не випадково на аеродромі «Джанкой» базується 39-ий вертолітний полк, який має близько 30 транспортних вертольотів МІ-8 АМТШ і бойових вертольотів МІ-35М, призначених для перевезення десанту й вогневої підтримки його дій на полі бою.

Водночас у Криму зростає чисельність російської морської піхоти. Крім її 810-ої окремої бригади, яка й раніше була в складі Чорноморського флоту Росії в м. Севастополі, влітку 2014 року в м. Феодосії сформовано 501-ий окремий батальйон морської піхоти[37].

Значна увага надається нарощуванню в Криму сил і засобів розвідки. Так, зокрема, в грудні 2014 року в м. Севастополі сформовано 127-му окрему бригаду розвідки. Того самого року в складі морської авіації Чорноморського флоту створено загін безпілотних літальних апаратів (далі — БПЛА). На його озброєння надійшли, зокрема, БПЛА «Орлан-10». До кінця 2015 року цей загін буде перетворено в полк БПЛА. Новітні багатоцільові комплекси радіорозвідки та радіоелектронного придушення «Инфауна», «Ртуть-БМ», «Мурманск» та інші системи отримав 475-й окремий центр радіоелектронної боротьби[38].

До кінця 2015 року Росія передбачає створити в Криму окрему частину військ інформаційних операцій. Її завданнями має стати порушення роботи інформаційних мереж противника в системі управління, а також забезпечення кібербезпеки власних інформаційних мереж[39].

Спостерігається тенденція посилення угруповання російських військ у північній частині Криму. Так, у н. п. Перевальному сформовано 126-ту окрему бригаду берегової оборони чисельністю близько 2 тис. солдат та офіцерів, з яких 90% — контрактники. Вона має у своєму складі танковий батальйон, мотострілецькі та гірськострілецький батальйони, артилерійський і реактивний дивізіони й інші підрозділи. На озброєнні бригади понад сотня одиниць бронетехніки, зокрема близько 40 танків Т-72Б, понад 50 артсистем різних типів.

У м. Сімферополі базується 8-ий окремий артилерійський полк прикриття берегової лінії чисельністю близько 700 військовослужбовців. На його озброєнні майже 60 артсистем, зокрема протитанкові комплекси «Хризантема», 152-мм гаубиці «МСТА-С» і «МСТА-Б», ракетні системи залпового вогню (далі — РСЗВ) «Торнадо-1»[40].

На передових позиціях уздовж розмежувальної лінії між АР Крим та Херсонською областю розгорнуто до чотирьох ротних тактичних груп морської піхоти й берегової оборони Чорноморського флоту, посилених артилерією, підрозділами протиповітряної оборони, протитанковими засобами, підрозділами військової розвідки й радіоелектронної боротьби, а також підрозділами спеціального призначення.

У резерві на тактичній глибині в польових таборах, а також у пунктах постійної дислокації утримуються три батальйонні тактичні групи й не менше ніж одна ротна тактична група зі складу берегових військ Чорноморського флоту РФ і повітряно-десантних військ збройних сил Росії.

З огляду на зазначене, є підстави прогнозувати, що чергова масштабна агресія Росії проти України може мати потужну військово-морську компоненту, яка діятиме безпосередньо із Криму. Її сили й засоби виконуватимуть завдання щодо порушення наших морських комунікацій, знищення кораблів Військово-Морських Сил і Державної прикордонної служби України. Досить вірогідною є можливість проведення Росією морської десантної операції за спільної участі в ній сил її Чорноморського флоту, з’єднань сухопутних військ, повітряно-десантних і десантно-штурмових частин, а також ударної авіації. Об’єктами ударів можуть стати міста Маріуполь, Бердянськ, Генічеськ, Херсон, Одеса, Ізмаїл та інші приморські об’єкти, передусім морські порти. У багатьох випадках успіх морської десантної операції залежатиме від скоординованих за часом дій у цих містах і на об’єктах сепаратистських сил і диверсійно-розвідувальних груп, підготовлених і забезпечених спецслужбами Росії.

Необхідно констатувати, що на сьогодні наші Військово-Морські Сили не мають необхідних сил і засобів для ефективного виконання завдань щодо забезпечення територіальної цілісності, політичної й економічної незалежності України, непорушності її державного кордону в Чорному та Азовському морях, захисту інших національних інтересів у сфері військово-морської діяльності держави, відсічі можливої російської агресії на півдні країни з морських напрямків тощо. І це є значним викликом для воєнної безпеки України.



Східний напрямок


У результаті агресії Росії проти України, діяльності створених нею незаконних збройних формувань, бойовиків і найманців окремі райони Донецької та Луганської областей опинилися окупованими. Під контроль окупаційних сил потрапило близько 14,6 тис. км2 території України, що складає 27,4% загальної площі Донецької й Луганської областей. За час конфлікту загинуло понад 8 тис. українців, з яких близько 6 тис. — мирні мешканці. Понад 1,5 млн жителів Донбасу були змушені залишити свої оселі та переїхати до інших безпечних регіонів України[41].

Для реалізації агресивних планів на сході України було створено могутнє угруповання російсько-терористичних військ. Станом на кінець серпня 2015 року його чисельністю становила до 45 тис. осіб. На озброєнні угруповання нараховувалося близько 600 танків, 1430–1450 бойових броньованих машин (далі — ББМ), майже 770 артилерійських систем, зокрема 250–280 РСЗВ.

На озброєнні 14-ти російських батальйонно-тактичних і 6-ти ротно-тактичних груп на Донбасі чисельністю близько 8,5 тис. осіб було 190 танків, близько 500 ББМ, 230 артилерійських систем.

Із вересня 2014 року в так званих ДНР і ЛНР за безпосередньої участі Росії було розпочато реорганізацію «Народного ополчення Донбасу» в «Збройні сили Новоросії». В окупованих районах Донецької області вони зводилися в 1-ий армійський корпус (далі — АК), в Луганській області — у 2-ий АК. У жовтні 2014 року «Армію республіки ЛНР» перейменовано у 2-ий АК «Народної міліції ЛНР».

Зведення наявних бандформувань у військові структури, в яких передбачено принцип єдиноначальності, з початку зустріло жорсткий опір з боку значної кількості керівників загонів «народного ополчення», найманців і місцевих бойовиків. Найбільш гостре протистояння простежувалося в ЛНР. Головна боротьба точилася між «центральною владою глави ЛНР» І. Плотницького та ватажками бойовиків, які побудували «феодальні вотчини» в різних районах цієї «республіки». На фінальному етапі після безрезультатних перемовин було проведено «зачистку» найвпливовіших поміж «ополчення» ватажків. За оцінками незалежних експертів, вона здійснювалася російською ФСБ і спецназом у різні способи, зокрема й фізичного знищення. Так, наприкінці 2014 року змусили відмовитися від командування «горлівським ополченням» і покинути м. Горлівку громадянина Росії І. Безлєра (позивний «Бєс»). У січні 2015 року було знищено начальника штабу мотострілецької бригади О. Бєднова (позивний «Бетмен»). У березні того самого року був заарештований російськими правоохоронцями та ув’язнений у слідчий ізолятор м. Санкт-Петербурга колишній «міністр оборони ЛНР» О. Бугров. Пізніше, в травні, було знищено командира батальйону «Призрак» О. Мозгового.

Російським «кураторам» вдалося зламати опір «козаків», які не визнавали керівництво І. Плотницького. У квітні 2015 року відбулася «генеральна зачистка» бойовиків «Всевеликого війська Донського» в містах Стаханові, Антрациті, Первомайську. Після цього з лояльних «козаків» було сформовано мотострілецький козачий полк у складі 2-го АК.

Після низки організаційних заходів було заявлено про створення 1-го та 2-го АК відповідного складу[42]. Нині спостерігається процес змін у цих структурах. На сьогодні передчасно ототожнювати дані «корпуси» зі справжніми військовими формуваннями. З огляду на особливості їх комплектування й нинішній стан, у них ще тривалий час переважатимуть елементи «партизанщини» з характерними для неї внутрішніми конфліктами, недисциплінованістю, низьким рівнем вишколу тощо. Тому найближчим майбутнім можна очікувати неконтрольованих російськими «кураторами» агресивних дій з боку окремих загонів згаданих «корпусів» проти українських військових і правоохоронців.

Основою «армійських корпусів» ДНР і ЛНР є окремі бригади, сформовані за російським зразком, але значно меншими за штатом.

Управління й забезпечення 1-го та 2-го АК здійснюються спеціально створеним 12-им командуванням резерву Південного військового округу збройних сил Росії, штаб якого розташований у м. Новочеркаську Ростовської області.

Командний склад на рівні управління АК і бригад укомплектований переважно кадровими офіцерами або офіцерами запасу збройних сил Росії. Але є й частина офіцерів запасу Збройних Сил та інших силових структур України — мешканців Донбасу.

Близько 30–35% сержантського й рядового складу армійських корпусів становлять місцеві жителі. Із кінця 2014 року спостерігалася тенденція щодо якісних змін у новому поповненні «армій» ДНР і ЛНР: на відміну від початкового періоду створення «народного ополчення», коли його більшість становили люмпени, лави «нової армії» почали поповнюватися представниками ще до недавнього самодостатніх верств населення. Цьому здебільшого сприяли:

• можливість отримувати 3–5 тис. грн щомісяця (в умовах відсутності будь-якого іншого способу заробітку це було суттєвим стимулом);

• упевненість у відсутності кримінальної відповідальності за участь у незаконних збройних формуваннях, оскільки була надія на захист з боку Росії.

Однак уже з весни 2015 року зазначена тенденція почала змінюватися. Через брак коштів у російському бюджеті скоротилося фінансування «республік Донбасу», що призвело до відповідного зменшення рівня грошового утримання, а іноді й затримки виплат бойовикам.

Проте основним чинником впливу на комплектування «армій ДНР і ЛНР» стали зміни в політиці Кремля. Заяви й політичні заходи російського керівництва протягом останнього часу сприймаються більшістю бойовиків як втрата надії на можливість реалізації «кримського сценарію» щодо Донбасу. Самозване керівництво ДНР і ЛНР під диктовку Кремля[43] вже не наполягає на суверенітеті «республік», а погоджується становленню їх як «невід’ємної складової частини України з особливим статусом». Проект «Новоросія» тимчасово знятий Москвою з порядку денного.

Зазначене обумовило зростання невпевненості щодо своєї подальшої долі не лише поміж рядових бойовиків, а й поміж керівництва незаконних збройних формувань. Це призвело до дезертирства місцевого населення з лав «армій» ДНР і ЛНР, зменшилася кількість бажаючих поповнити їх чисельність і збільшився відплив чоловіків призивного віку за межі кризового регіону.

Необхідно звернути увагу на ще одну важливу ознаку відкоригованої російської політики. За останній час тема Донбасу в офіційних засобах масової інформації Росії поступово замінюється темою допомоги Сирії. Значна частина експертів вбачає в такій зміні інформаційних пріоритетів визнання факту геополітичної поразки російської політики відносно України. РФ не вдалося забезпечити контроль над Україною та створити могутнє інтеграційне об’єднання на сході Європи (Росія, Україна, Білорусь і, можливо, Казахстан). Навпаки, своєю агресією проти нашої держави, анексією Криму та розпалюванням конфлікту на сході України Росія остаточно втратила Україну як свого визначального стратегічного партнера на теренах колишнього СРСР[44].

Згадані чинники негативно позначилися й на наборі нових найманців на території Росії. На відміну від 2014 року, якість їх підготовки (передусім військової) значно погіршилася, кількість бажаючих узяти участь у бойових діях на Донбасі зменшилася. Тому в зону конфлікту відправляють навіть тих, хто не проходив військової служби. Для такого контингенту організовано тритижневі курси в Ростовській області та в Криму для отримання початкових військових навичок перед відправленням на Донбас.

Крім того, в деяких збройних загонах «армій республік», зокрема в дислокованих у м. Горлівці, спостерігається масове неповернення російських найманців, які відбули в Росію у відпустку.

Зазначене спричинило певне зменшення загальної чисельності особового складу російсько-терористичних військ на Донбасі[45]. Проте чисельність наявних військ та їх озброєння створюють серйозну воєнну загрозу для України. У результаті аналізу заходів російського керівництва щодо формування, оснащення та підготовки «армій ДНР і ЛНР» можна дійти висновку, що Кремль планує в майбутньому максимально зменшити присутність своїх військових підрозділів на Донбасі, замінивши їх підготовленими загонами сепаратистів. Для реалізації таких планів російськими «кураторами» запроваджено наближену за формою до російської систему бойової підготовки цих загонів.

Нині на окупованих територіях України та поблизу українського кордону сформовано понад 100 навчальних центрів, баз і курсів, де російські інструктори готують бойовиків і найманців. З них у прикордонних районах Росії розміщено близько 40 таких навчальних центрів і понад 10 — на території Криму[46]. У цих центрах здійснюється індивідуальна підготовка бойовиків та підготовка екіпажів різних видів озброєння й військової техніки, а також спеціалістів з їх обслуговування. Зокрема, в м. Ростові-на-Дону діє навчальний центр з підготовки диверсійно-розвідувальних груп.

Привертає увагу висока інтенсивність проведення тактичних навчань з бойовою стрільбою за участю великої кількості танків, артилерії й іншої військової техніки та озброєння, що потребує значних витрат пального і боєприпасів. Паралельно функціонує система підготовки командирів рот, батальйонів і бригад на командно-штабних тренуваннях та навчаннях; розпочато створення і військових навчальних закладів. Так, керівництво ДНР оголосило про формування загальновійськового училища, яке має увійти до складу 1-го АК.

Зазначене свідчить про намагання РФ створити на окупованій території Донбасу боєздатне угруповання, яке б постійно створювало воєнну загрозу Україні в східному регіоні навіть після скорочення там присутності російських військ.

Крім того, можна дійти ще одного важливого висновку. Заходи, що вживаються за сценарієм Росії на окупованій нею території Донбасу, жодним чином не співвідносяться зі статусом автономії ДНР і ЛНР у складі України, на наданні якого наполягає РФ. Особливо це стосується започаткування системи військової освіти, прикладом чого є плани щодо створення згаданого військового училища.

Навіть після виведення російських військ і найманців із цієї території України, а також роззброєння незаконних груп, що передбачено Комплексом заходів з імплементації Мінських домовленостей (далі — Комплекс заходів), там залишиться значна кількість навчених військовій справі людей. Загони так званої народної міліції, створення яких передбачено Комплексом заходів, та різноманітні військово-патріотичні громадські організації зможуть відігравати роль організаційного ядра з мобілізації та формування збройних загонів у випадку нової кризи. Матеріально-технічне забезпечення цих загонів (зокрема їх озброєння та забезпечення боєприпасами) візьме на себе угруповання російських військ, що дислокується на кордоні з Україною. За певних обставин воно може надати й безпосередню військову підтримку, не виключено, що й у спосіб нової збройної агресії проти України.

Нині це угруповання російських військ налічує близько 50 батальйонно-тактичних груп, чисельністю понад 53 тис. осіб[47]. Воно створювалося протягом 2014 року — першої половини 2015 року під легендою проведення військових навчань. Його склад постійно змінювався на ротаційній основі та включав відповідні з’єднання й частини всіх військових округів Росії, а також підрозділи морської піхоти флотів.

На подальшу перспективу Генеральний штаб Росії планує посилювати угруповання військ у прикордонних з Україною районах на постійній основі. Для цього, зокрема, розпочато будівництво двох військових баз: поблизу м. Валуйків Білгородської області — за 20 км від українського кордону, а також у районі м. Богучара Воронезької області — за 45 км від нашого кордону. Крім того, в останньому зі згаданих міст сплановано розмістити нещодавно сформовану в складі Західного військового округу Росії 1-шу окрему танкову бригаду.

Аналіз воєнно-політичної обстановки, що склалася нині на сході України, свідчить про збереження довгострокової воєнної загрози нашій державі. Разом з тим малоймовірно, що в найближчий період вона може набути форми широкомасштабної агресії. Зазначені висновки ґрунтуються на такому.

За останній рік бойовий потенціал Збройних Сил України значно зріс. Крім того, на лінії зіткнення з російсько-терористичними військами українською стороною створено систему інженерних укріплень. За таких умов забезпечити успіх проведення широкомасштабного наступу наявним угрупованням військ без суттєвих втрат особового складу агресор може лише із застосуванням бойової авіації. А в такому випадку безпосереднє втручання російських військ у воєнний конфлікт стане остаточно очевидним. У відповідь на це західні країни з високою ймовірністю введуть нові санкції проти Росії, що може призвести до формування небезпечного рівня кризового стану в її економічній і соціальній сферах.

Крім того, широкомасштабна агресія завжди супроводжується масовими жертвами та значним руйнуванням населених пунктів, промислових об’єктів та іншої інфраструктури, а наслідком є окупація захоплених районів. Відповідно, Росія змушена буде взяти на себе утримання багатомільйонного населення східного регіону України й відбудову зруйнованих об’єктів. А в наявних на сьогодні умовах у неї немає на це необхідних сил і ресурсів.

Найімовірніше, стратегія дій Росії на сході нашої держави полягатиме в нарощуванні військового потенціалу ДНР і ЛНР, «монтуванні» їх в Україну (з «особливим статусом») для вико-ристання разом з іншими засобами впливу з метою руйнування України як єдиної держави.

Однак неприпустимо повністю виключати можливість проведення Росією широкомасштабної агресії. Кремль за останні роки неодноразово демонстрував прийняття низки стратегічних рішень на межі авантюри. Від повторення такої практики Україна не застрахована.



Південно-західний напрямок


Самопроголошена Придністровська Молдавська Республіка (далі — ПМР) залишається досить складним утворенням і в політичному, і в економічному сенсі. За час, що минув від проголошення в серпні 1991 року незалежності в ПМР створено всі атрибути державної влади: є так звані президент, уряд, парламент, національний банк, власна валюта, відповідні силові міністерства — оборони, державної безпеки, внутрішніх справ, прокуратура, судова система тощо. Однак міжнародного визнання «республіка» так і не отримала. Її незалежність не визнає жодна країна — член ООН, а зважати на таке визнання з боку Абхазії, Південної Осетії та Нагірного Карабаху немає сенсу, оскільки вони самі мають невизначений статус.

Невизначеність статусу ПМР створює значні перешкоди розвитку її економіки. Як наслідок, дефіцит у державному бюджеті «республіки» складає понад 60% і перекривається переважно завдяки російським дотаціям. Це при тому, що Тирасполь не платить РФ за енергоресурси, борг за які вже досяг 5 млрд дол. США.

У 2015 році Росія вперше, посилаючись на власні економічні труднощі, не надала фінансування Придністров’ю, керівництво якого просило в неї 100 млн дол. США на виплату пенсій та інших соцвиплат[48].

Варто зазначити, що на початку цього року в політиці Росії щодо Придністров’я намітилися певні зміни. Заступник міністра закордонних справ РФ Г. Карасін у своєму виступі в Держдумі Росії в січні 2015 року зазначив, що «Придністров’я як наш партнер має бути особливим районом з особливими гарантіями статусу в межах єдиної Молдавської держави». На думку експертів, це може свідчити про те, що Москва відмовляється від раніше запропонованого нею проекту молдавсько-придністровського врегулювання у спосіб федералізації Молдови та готова «здати» ПМР Кишиневу на умовах збереження унітарного статусу Республіки Молдова[49].

Попри зазначене, на сьогодні залишається актуальною оцінка Європейського суду з прав людини 2004 року про перебування Придністров’я «під ефективною владою або, щонайменше, під вирішальним впливом Російської Федерації»[50].

Тому не випадково Росія намагається максимально використати свого сателіта як воєнно-політичний подразник на південному заході України. Задля цього з початком агресії на Донбасі російська пропаганда розпочала активно нарощувати антиукраїнські настрої в Придністров’ї.

Однак в умовах погіршення економічної ситуації в «республіці» невдоволення населення більше спрямоване на діяльність власного уряду та особисто президента ПМР. За таких умов керівництво «республіки» посилило заходи внутрішньої безпеки для запобігання виявам громадського невдоволення.

Незважаючи на традиційно сильні проросійські настрої в Придністров’ї, у його політичних колах і в більшості суспільства агресивність відносно України особливо не простежується. Крім іншого, цьому сприяє й діяльність громадських організацій в українській діаспорі, чисельність якої становить майже третину загальної чисельності населення ПМР.

Не несе серйозної воєнної загрози для нашої країни й армія ПМР. Чисельність її регулярних військових частин становить близько 7 тис. осіб і майже тисяча перебуває в добровольчих козачих загонах. У складі армії чотири мотострілецькі бригади, артилерійська та зенітно-артилерійська бригади, авіаційний загін, спеціальні частини та один козачий полк. Крім того, в підпорядкуванні міністерства внутрішніх справ перебуває окрема бригада особливого призначення «Дністер», а в складі міністерства державної безпеки — спеціальний батальйон «Дельта». На озброєнні армії ПМР 18 танків Т-64, близько 100 БТР-60 і БТР-70 і така само кількість різних артилерійських систем і мінометів. У складі авіаційного загону вертольоти Мі-8 та Мі-6. Резервістами, або народним ополченням, є близько 80 тис. осіб.

Стан озброєння та рівень підготовки армії ПМР не дають їм можливості проводити масштабні самостійні наступальні операції.

На території ПМР розташована Оперативна група російських військ (далі — ОГРВ) чисельністю близько 1,5 тис. осіб. Стверджується, що її основним завданням є охорона військових арсеналів, що залишилися від радянської армії в с. Колбасна. В умовах ускладнення ситуації довкола Придністров’я значно підвищилася інтенсивність бойової підготовки підрозділів ОГРВ, зокрема проведення польових виходів, бойових стрільб тощо.

Російські війська на території ПМР представлені також миротворчими підрозділами чисельністю близько 300 осіб, що здійснюють контроль за ситуацією в зоні молдавсько-придністровського конфлікту.

Із посиленням Молдовою прикордонного та міграційного режимів, а також із денонсацією Україною міжурядової угоди про транзит територією нашої держави російських військових формувань до Придністров’я, у російської сторони виникли складнощі з ротацією військовослужбовців і матеріально-технічним забезпеченням ОГРВ[51].

У разі повного блокування Придністров’я з боку Молдови та України поглиблення соціально-економічної кризи в ПМР (або іншої кризової ситуації) можна очікувати на спробу Росії посилити ОГРВ десантними підрозділами. Варіанти реалізації цього можуть бути різними: від прориву морського десанту з боку Чорного моря Дністровським лиманом до повітряного десанту на Тираспольський аеродром.

На сьогодні військові підрозділи ОГРВ та російські миротворчі підрозділи не мають на своєму озброєнні бронетанкової техніки, артилерійських систем та іншого важкого озброєння, що не дозволяє використовувати їх в наступальних операціях без зовнішньої військової підтримки. Разом з тим зазначені підрозділи спільно з військовими частинами армії ПМР можуть бути використані Москвою під час проведення морської десантної операції для підтримки сепаратистського руху в приморських районах України на об’єктах дії десанту.

Нині основні загрози Україні від підконтрольного Росії «придністровського анклаву» полягають в диверсійно-розвідувальних діях російських спецслужб у південних регіонах нашої держави, контрабанді зброї, організації й забезпеченні сепаратистських рухів та їхніх терористичних груп, проведенні інформаційно-пропагандистських акцій задля дестабілізації суспільно-політичної обстановки.



Пріоритетні напрями протидії воєнним загрозам Україні


З огляду на нинішню воєнно-політичну обстановку та ефективність заходів з нейтралізації воєнних загроз, що вживаються керівництвом нашої держави спільно із західними партнерами, можна прогнозувати припинення найближчим часом бойових дій на сході України, а також зниження в короткостроковому періоді ймовірності широкомасштабної російської збройної агресії із Криму.

Однак українсько-російські відносини залишаються в кризовому стані на рівні політичного, економічного та навіть соціального антагонізму. Залишається й реальна загроза нової фази російської збройної агресії в середньостроковій перспективі. Нині є підстави очікувати переходу до латентної форми «війни», метою якої буде дестабілізація соціально-політичної обстановки в Україні, економічне її виснаження, зрив реформ в економічній, соціальній та інших сферах діяльності держави.

Основними формами силових дій проти України або заходами з підготовки до них можуть бути диверсії; терористичні акти; провокування масових заворушень, міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів; створення незаконних воєнізованих або збройних формувань та закладення зброї й боєприпасів у різних регіонах нашої держави; збройні інциденти на українсько-російському кордоні, на лініях розмежування із Кримом, ДНР і ЛНР, а також з боку Придністров’я.

Характер цих загроз і специфіка форм боротьби в латентній «війні» вимагають надання пріоритету контррозвідувальній діяльності, першочерговими завданнями якої мають бути протидія терористичній та іншій діяльності спеціальних служб Росії, антидержавних організацій і сепаратистських рухів, спрямованої на дестабілізацію ситуації в Україні, а також діяльності легальних і нелегальних резидентур розвідувальних органів РФ на території України.

Не менш важливим завданням має бути проведення операцій з ліквідації незаконних воєнізованих і збройних формувань, пошуку й вилучення закладок зброї та боєприпасів. Такі операції плануються та проводяться за участю правоохоронних органів, Національної гвардії, а також з’єднань і частин Збройних Сил України. Теорія їх підготовки та практика проведення потребують значного вдосконалення.

Збільшення обсягу завдань контррозвідувальних органів та їх специфіка потребують перегляду чисельності й організаційної структури цих органів, а особливо оснащення їх сучасними спеціальними технічними засобами.

Воєнні конфлікти в Криму та на сході України ознаменували початок ери війн, які часто називають гібридними. За етапами зародження та проведення, а також задіяними в них силами, засобами й формами боротьби вони суттєво відрізняються від «класичних» війн. Варто лише зазначити, що головну роль у них, особливо на початковому етапі, відіграють іррегулярні формування. Широко задіюється протестний потенціал окремих верств місцевого населення. Особливого значення набуває боротьба в інформаційному та кібернетичному просторах. Участь у конфлікті регулярних збройних сил має здебільшого прихований характер. Перевага надається силам спецоперацій, диверсійно-розвідувальних груп і підрозділів різних видів розвідки.

Ефективна протидія агресору в таких війнах потребує передусім вивчення їх специфіки, аналізу форм і способів дій агресора, розроблення теорії застосування в них Збройних Сил України та інших військових формувань і правоохоронних органів, що залучаються до оборони держави. На основі цього має бути внесено зміни до доктрини підготовки та застосування Збройних Сил, бойових статутів, програм бойової підготовки й інших документів.

Варто звернути увагу на актуальність розроблення та практичне опрацювання теорії проведення міжвідомчих операцій (за участю Збройних Сил, Національної гвардії, відповідних правоохоронних органів, розвідувальних органів і спеціальних служб), зокрема превентивної операції, спрямованої на локалізацію дій деструктивних сил усередині держави на етапі зародження конфлікту.

Одним із пріоритетів розвитку оборонного потенціалу держави має бути питання розвідки. Це стосується насамперед підрозділів і засобів радіо- й радіотехнічної розвідки. Не менш важливим є формування та підготовка розвідувальних підрозділів військової розвідки тактичного рівня в батальйонних тактичних групах і механізованих (танкових, артилерійських) бригадах.

Необхідно також пришвидшити формування та оснащення Сил спеціальних операцій як одного з найефективніших інструментів у сучасних гібридних воєнних конфліктах.

Одним із суттєвих недоліків, що виявився під час проведення антитерористичної операції на Донбасі, стала низька ефективність (а в багатьох випадках повна відсутність) інформаційно-психологічного впливу на російсько-терористичні війська та місцеве населення окупованих територій. Неукомплектованість відповідними фахівцями спеціальних підрозділів, низький рівень їх підготовки, а особливо морально застарілі засоби інформаційно-психологічного впливу не дозволили якісно виконати зазначену функцію. Одним із першочергових завдань у вирішенні цієї проблеми є оснащення та освоєння згаданими спеціальними підрозділами сучасних засобів інформаційно-психологічного впливу: друкарських засобів; рухомих радіо- й телецентрів; звукомовних станцій для роботи на тактичному рівні. Крім того, має бути створено систему підготовки та розповсюдження відеофільмів, аудіоматеріалів та інших носіїв відео- й аудіоінформації, розрахованих на переконання або навіювання у різних ситуаціях воєнного конфлікту й на різну аудиторію. Особливої уваги потребує максимальне використання широкого арсеналу технологій інформаційно-комунікативного впливу через інфраструктуру інтернету.

З-поміж першочергових завдань, спрямованих на забезпечення воєнної безпеки України, необхідно виділити такі.

1. Уточнення планів дислокації Збройних Сил та інших військових формувань України, передбачення в них посилення угруповання військ на північному, східному, південному й південно-західному напрямках. Потребують також уточнення плани оперативного обладнання відповідних районів території держави з метою створення сприятливих умов для виконання Збройними Силами й іншими військовими формуваннями України завдань з відбиття можливої агресії з боку Росії.

2. Вжиття комплексу заходів із посилення оборони України з морського південного напрямку, які забезпечили б розгортання в короткостроковій перспективі протикорабельних ракетних комплексів наземного, корабельного та авіаційного базування для боротьби з надводним флотом противника, особливо його морськими десантами на переході морем.

У межах вирішення цього завдання Україна має продовжити переговори із західними партнерами, насамперед із США — стратегічним партнером нашої держави та одним із гарантів її безпеки за Будапештським меморандумом, — стосовно постачання в межах програм військової допомоги іноземним державам (FMA чи FMS) протикорабельних крилатих ракет авіаційного, корабельного й берегового базування типу «Гарпун». Вони належать до оборонних систем зброї та експортуються фірмою «Боїнг» до понад тридцяти іноземних країн.

Крім того, потребує вирішення питання щодо збільшення в складі ВМС ЗСУ Сил берегової оборони як основи оборони баз ВМС у містах Херсоні, Миколаєві, Одесі, Ізмаїлі та інших морських портів від можливих дій російських морських десантів, сили й засоби яких нарощуються в Криму.

Ці та інші заходи має бути втілено в положеннях Концепції розвитку сектору безпеки і оборони, а також у державних програмах розвитку його складників.



2.2. Особливості проведення антитерористичної операції


У квітні 2014 року в регіоні розпочалася ескалація насильства, коли озброєні групи проросійських активістів почали захоплювати адміністративні будівлі та відділи міліції в містах Донбасу, зокрема у Слов’янську, Артемівську та Краматорську. Водночас на кордоні з Україною фіксувалося накопичення підрозділів ро-сійських військових (близько 50 тис. осіб із великою кількістю важкої техніки), а дії незаконних збройних формувань свідчили про те, що ними командують професійні військовослужбовці та представники іноземних спецслужб, а їхні наміри мають на меті зміну територіальної цілісності України (у спосіб створення «самостійних держав» або приєднання Донбасу до РФ) або отримання такого статусу, який надавав би їм змогу мати вагомий вплив на прийняття державних рішень у зовнішньополітичній сфері та сфері національної безпеки України.

Такі дії з боку бойовиків в умовах загрози відкритої зовнішньої агресії змусили органи державної влади вжити адекватних заходів у межах законодавства України та міжнародного права задля забезпечення національної безпеки[52], зокрема щодо стримування збройної агресії проти України та відсічі їй[53], захисту конституційного ладу України, цілісності її території від спроб зміни їх у насильницький спосіб, охорони громадського порядку, захисту та охорони життя, здоров’я, прав, свобод і законних інтересів громадян[54], боротьби з тероризмом[55] тощо.

Керуючись положеннями Конституції України, Закону України «Про боротьбу з тероризмом», українська влада прийняла рішення про проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей (далі — АТО) із залученням наявних сил і засобів Збройних Сил, Національної гвардії та Служби безпеки.

Початковий етап АТО виявив низку проблем, що свідчили про недостатню ефективність державних органів і сил правопорядку щодо запобігання та протидії відповідним загрозам, а також про недоліки в організації їх взаємодії та управління в межах АТО.

Такими проблемами й недоліками, зокрема, були:

• недостатня поінформованість політичного керівництва держави про плани й наміри РФ щодо України (зокрема про ймовірність прямої збройної агресії РФ), внаслідок чого українськими органами державної влади будь-яка загроза з боку РФ не розглядалася як реальна;

• невідповідність законодавства у сфері національної безпеки, зокрема у сфері боротьби з тероризмом, наявним викликам і загрозам;

• відсутність у відповідних підрозділів силових структур (СБУ та ЗСУ) необхідного досвіду щодо практичного протистояння концепції гібридних війн;

• недостатній рівень координації з єдиного центру;

• переваги російських диверсійно-розвідувальних груп у професійній підготовці та в спеціальному оснащенні (системи зв’язку, розвідки, РЕБ);

• поширення сепаратистських настроїв серед багатьох представників місцевої влади (прикладом чого є звернення депутатів Донецької облради до центральної влади з пропозицією відмовитися від силових дій проти терористів);

• територіальний принцип комплектування підрозділів ЗС України та регіональних органів СБУ, який обмежував активність і ефективність дій військовослужбовців, що проходили службу в місцях постійного проживання їхніх сімей[56].

Крім цього, вагомими чинниками, що створювали підґрунтя для реалізації планів проросійських бойовиків, найманців, підрозділів ЗС РФ і спецслужб РФ, стали:

• непослідовна протягом майже всіх років незалежності політика Української держави у сфері національної безпеки (зокрема, реформування силового сектору здійснювалося не із принципу необхідності забезпечення безпеки держави, а з кон’юнктурних міркувань);

• підтримання дій бойовиків частиною місцевого населення Донбасу, яке під впливом російської пропаганди сприймало представників силових структур України як «київську хунту», «карателів» тощо;

• відсутність (особливо на початковому етапі) будь-якої інформаційної протидії агресивним пропагандистським виявам.

У подальшому завдяки військовим успіхам України в районі проведення АТО й тиску провідних західних держав[57] на РФ вдалося досягти певної деескалації збройного протистояння на Донбасі.

Окремо варто зауважити, що під час цього конфлікту мало місце системне отримання терористами матеріальної й фінансової допомоги від деяких російських підприємств та установ. Зокрема, відомо, що керівництву «республіканської гвардії ДНР» погодили заявку на отримання від російського підприємства «Транснефть» 1,5 млн руб. для придбання форменого одягу, кросівок, пуховиків. Ці та інші дії окремих підприємств і керівництва РФ слід кваліфікувати як фінансування тероризму, що є злочином і згідно з національним законодавством, і з відповідними міжнародними конвенціями (зокрема, Міжнародною конвенцією по боротьбі з фінансуванням тероризму 1999 року). Керівники ДНР і ЛНР регулярно зустрічаються з офіційними особами РФ, зокрема з помічником Президента РФ В. Сурковим, з метою отримання вказівок і звітування про вжиті заходи. Так, 25 червня 2015 року в м. Ростові-на-Дону В. Сурков зустрічався з «депутатами народної ради ДНР». Зокрема, обговорювалося проведення місцевих виборів на Донбасі, створення «приймальні Путіна» та вжиття інших заходів пропагандистського впливу на населення регіону. Також відомо, що в РФ при військових комісаріатах організовано вербувальні пункти для відправлення бойовиків з-поміж громадян РФ на Донбас, а також пункти спеціальної підготовки бойовиків на базі ЗС РФ та за участі військових інструкторів РФ, що вказує на системну державну підтримку Російської Федерацією деструктивних процесів в Україні. Так, фінансування й інше активне сприяння тероризму в Україні з боку Російської Федерації стало характерною ознакою конфлікту на Донбасі.

Поліпшенню ситуації в районі АТО сприяли такі заходи, спрямовані на вирішення зазначених проблем:

• створення при РНБОУ Воєнного кабінету до складу якого, крім керівництва держави, увійшло керівництво силового блоку[58];

• посилення розвідувальної та контррозвідувальної діяльності на російському напрямку;

• поліпшення фінансування, а також оснащення силових відомств спеціальним спорядженням і спецтехнікою (здебільшого завдяки залученню волонтерів);

• розвиток вітчизняного виробництва військової техніки та озброєння;

• передача функцій координації та управління силами АТО Генеральному штабу ЗС та командуванню секторів;

• залучення до участі в АТО підрозділів силових структур із західних і центральних регіонів;

• формування батальйонів територіальної оборони[59] при обласних державних адміністраціях;

• внесення змін до чинного законодавства, спрямованих передусім на посилення відповідних повноважень державних органів — суб’єктів боротьби з тероризмом;

• зміна підходів в організації антитерористичних заходів (заходи плануються, з огляду на рівень і масштаби реальної ситуації й наявних загроз, підвищення рівня міжвідомчої координації та взаєморозуміння).

У червні 2014 року було внесено низку суттєвих змін і доповнень до Закону України «Про боротьбу з тероризмом», згідно з якими, зокрема, уточнено поняття АТО як «комплексу скоординованих спеціальних заходів, спрямованих на попередження, запобігання та припинення терористичної діяльності, звільнення заручників, забезпечення безпеки населення, знешкодження терористів, мінімізацію наслідків терористичної діяльності»[60].

Крім того, розширено склад Міжвідомчої координаційної комісії Антитерористичного центру (далі — АТЦ) при СБУ, а керівнику АТЦ надано право залучати до широкомасштабних, складних АТО в районі їх проведення сили й засоби усіх правоохоронних органів і спеціальних служб (за погодженням з їх керівниками).

Складна оперативна ситуація в районі проведення АТО в окремих районах Донецької та Луганської областей обумовила перегляд і деяких норм Кримінального процесуального кодексу України, який було доповнено окремим розділом, що передбачає особливий режим досудового розслідування[61]. Правоохоронні органи отримали можливість здійснювати превентивне затримання осіб, причетних до терористичної діяльності[62].

Відповідно до Закону України «Про боротьбу з тероризмом» організація та проведення АТО, а також координація діяльності суб’єктів загальнодержавної системи боротьби з терористичною діяльністю покладена на АТЦ при СБУ. Для безпосереднього управління конкретною АТО й силами та засобами, що залучаються до здійснення антитерористичних заходів, створюється оперативний штаб, очолюваний керівником АТЦ при СБУ[63]. Задля підвищення ефективності міжвідомчого реагування на терористичну загрозу й масштаби терористичних проявів було визначено, що управління конкретною АТО може здійснювати не лише керівник АТЦ при СБУ (за посадою є першим заступником Голови СБУ), а й перший заступник чи заступник керівника АТЦ[64], який може бути представником інших державних органів чи силових структур. З огляду на специфіку проведення АТО на території Донецької та Луганської областей, посаду керівника АТО з травня 2014 року обіймає один із заступників начальника Генерального штабу ЗС України.

У лютому 2015 року було прийнято Закон України «Про військово-цивільні адміністрації», якими є тимчасові державні органи в селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі АТЦ при СБУ для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та для забезпечення дії Конституції й законів України, забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі в протидії диверсійним виявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі проведення АТО[65].

Задля якнайшвидшого завершення бойових дій і подальшого постконфліктного відновлення тимчасово неконтрольованих територій Україна могла б застосувати сценарій поетапної протидії російській агресії, що передбачає[66]:

• стримування та блокування агресора;

• витіснення (а за можливості відкинення) загарбника;

• трансформація українського суспільства та пострадянського простору (можливо, і світового порядку);

• переутвердження України на пострадянському просторі як захисника-миротворця.

Реалізація зазначеного сценарію вимагає відповідних тактичних прийомів, що формуються вже сьогодні, зокрема таких:

• зворотні тактики (або рикошетні тактики непрямої дії), коли об’єкт нападу переспрямовує енергію агресії на самого нападника, підриваючи та руйнуючи його ізсередини;

• тактика «конфліктогенного рикошету» передбачає активізацію всередині країни-агресора тих самих чинників, що спричинюють конфлікти в країнах — об’єктах нападу. Подібний тактичний прийом особливо ефективно спрацьовує, коли загарбник і його жертва є сусідами;

• тактика «удушення жертвою», відповідно до якої необхідно будь-якими можливими засобами демонструвати готовність і рішучість повернути окуповані й анексовані території, тоді загарбник буде змушений вдаватися до постійних і зростаючих витрат на їх оборону, виснажуючись морально й матеріально;

• тактика «селективної деструкції» передбачає завдання агресору не лише максимальних кількісних, а й якомога більших якісних втрат, тобто з війни до країни-агресора мають повертатися різні асоціальні елементи та кримінальні злочинці, які мають «посприяти» її культурному занепаду й деградації людського капіталу.



2.3. Російські спецслужби в Криму і на Донбасі: способи протидії


Росія замислювалася про анексію Криму ще з часів розпаду СРСР. Так, вже в останні роки існування Радянського Союзу під час так званого Новоогарьовського процесу здійснювалася політика підвищення статусу автономних республік. Кримська область була перетворена на Кримську АРСР 22 березня 1991 року. Тоді на найвищому рівні планувалося, що Кримська АРСР підпише угоду про Союз Суверенних Держав незалежно від Української PCP. Проводилася фальсифікація історії Криму в ЗМІ та масовій свідомості кримчан і росіян. Змінювалася демографічна ситуація на півострові, зокрема у спосіб переселення до Криму та особливо до м. Севастополя військових пенсіонерів з Росії.

Активна русифікаторська політика в Криму здійснювалася місцевим керівництвом і протягом років незалежності, зокрема в спосіб штучного обмеження можливості отримання українським населенням Криму освіти державною (українською) мовою, зменшення кількості українських навчальних закладів та закладів з викладанням українською мовою.

Усе це створювало підґрунтя для антиукраїнських, сепаратистських настроїв у Криму та сприятливе середовище для діяльності російських спецслужб. Щодо заходів, яких вживала Служба безпеки України протягом усього періоду незалежності нашої країни, то їх було недостатньо для припинення цих руйнівних процесів.

У Кремлі не заперечують, що операцію з анексії української території ретельно розробляли протягом тривалого часу. Про завчасну підготовку РФ до агресії свідчить, зокрема, прийняття уточнених стратегічних документів і суттєве збільшення видатків федерального бюджету на розбудову й переозброєння армії та флоту. Удару було завдано в той момент, коли Україна була ослаблена політичним конфліктом, а її оборона підірвана зрадництвом Віктора Януковича і його оточення.

Формування в Україні російської «п’ятої колони», сформованої в Україні спецслужбами РФ з політиків, чиновників, бізнесменів, активістів проросійських організацій за підтримки найвищих керівників держави режиму В. Януковича, стало першим кроком у практичній реалізації сценарію Кремля з розчленування України. До цього варіанти війни проти українців розроблялися лише в теорії й переважно ідеологами російського шовінізму — Дугіним, Кургіняном, Прохановим та їм подібними. За допомогою власної агентури впливу Москва змогла призначити своїх людей на головні посади в безпековій сфері України: в Службі безпеки (Олександр Якименко), Міністерстві оборони (Павло Лєбєдєв), ВВ МВС (Станіслав Шуляк), Військово-Морських Силах (Денис Березовський).

Протягом багатьох років Москва через свої спецслужби формувала й фінансово підтримувала проросійські партії та рухи в Криму[67], які відіграли значну роль в анексії частини території України. Саме місцеві депутати, мери й чиновники-регіонали стали головними підсобниками агресора та становили абсолютну більшість депутатів АР Крим, які голосували за анексію.

Не оминали увагою російські спецслужби й такі специфічні організації, як байкерський клуб «Нічні вовки», що підтримувався за рахунок бюджетних коштів РФ. Його члени були у складі так званих загонів самооборони Криму, які відіграли активну роль у подіях у Криму в лютому 2014 року. Під час анексії Криму вони з’явилися на півострові з російськими прапорами, залякували людей, які виступали проти російської інтервенції на півострів. «Байкери» патрулювали дороги та охороняли зайняті «зеленими чоловічками» будівлі, брали участь у штурмі газорозподільної станції та в захопленні штабу Військово-Морських Сил України в м. Севастополі. У пропагандистському російському фільмі «Крим. Шлях на Батьківщину», показаному в першу річницю анексії Криму, повідомлялося, що «Нічні вовки» викрали й утримували одного з українських військових командирів.

Російські «байкери» також допомагали таємно виїхати з України та дістатися до Росії групі посадових осіб колишнього уряду України та сприяли підбору бойовиків для ДНР/ЛНР.

Для підготовки підґрунтя анексії Криму та сепаратизму на сході України також широко використовувалися можливості РПЦ та її «агентура» в УПЦ МП.

Крім потужної агентурної мережі, на етапі анексії Криму на його території перебували також і російські війська, а під час спецоперації було передислоковано додаткові сили (всього близько 22 тис. військовослужбовців). Угруповання ж ЗС України в Криму на початок конфлікту нараховувало 18,8 тис. осіб. За кількісними показниками особового складу та озброєнням угруповання російських та українських ЗС були порівнянними. Проте кількість боєздатних батальйонів наземних сил РФ у 4,4 раза перевищувала показник українських підрозділів. До того ж спецслужби РФ із залученими до спецоперацій кримінальними елементами вдалися до дезінформації, шантажу, погроз, тиску, підкупу й залякування українських військових, правоохоронців та членів їхніх сімей, які перебували в Криму, що спричинило зраду значного числа з них.

Усе це стало основними чинниками, що обумовили перебіг конфлікту в Криму.

На тимчасово окупованій території сходу України й нині активно діють російські спецслужби. Розпочавши із засилання на територію України терористичних груп і найманців, інспірування дій сепаратистських сил, Росія згодом перейшла до застосування в конфлікті власних регулярних військових частин. Збройний конфлікт доповнився його незмінним супутнім явищем — активізацією криміналітету.

Принижуючи мову та культуру української нації, знеславлюючи її героїв, органи державної влади РФ, російські засоби масової інформації та комунікації й релігійні організації намагаються зруйнувати політичну ідентичність українського народу, розпалити міжетнічну й міжконфесійну ворожнечу, укорінити у свідомості українців почуття слабкості й національної меншовартості.

Російські спецслужби продовжують реалізовувати спеціальні операції проти України, спрямовані на дискредитацію української влади та її політики, підрив суспільно-політичної й соціально-економічної стабільності в країні, на руйнування процесу демократичних перетворень. Імітація демократичних процедур на тимчасово окупованих та неконтрольованих територіях України мала на меті створення ілюзії суспільної підтримки російських агентів впливу, намагання наділити їх повноваженнями представляти інтереси населення окремих регіонів України.

Деескалація збройного конфлікту на Донбасі актуалізує завдання пошуку адекватних механізмів протидії невоєнним викликам і загрозам. Константою цього процесу є безумовне забезпечення суверенітету й територіальної цілісності Української держави.

Базовими умовами подолання і воєнних (прямих), і невоєнних (прихованих) загроз і викликів національній безпеці України (зокрема у сфері державної безпеки) є такі:

• беззаперечне та всеохопне припинення вогню в окремих районах Донецької та Луганської областей;

• відведення сторонами конфлікту важкого озброєння;

• виведення іноземних «добровольців», незаконних збройних формувань, воєнної техніки з території України під наглядом ОБСЄ;

• відновлення контролю за державним кордоном України з боку державної влади, забезпечення моніторингу ОБСЄ за цим процесом.

Усі наведені умови є обов’язковими для виконання відповідно до Мінських домовленостей[68].

Проте невиконання цих вимог ДНР і ЛНР і гальмування ними процесу мирного врегулювання потребує від України вжиття комплексу додаткових заходів, зокрема щодо:

• підготовки силових структур до можливого вторгнення терористів на територію, контрольовану українською владою;

• ізолювання сепаратистів на тимчасово окупованих територіях;

• активізації діяльності дипломатичних представництв стосовно підвищення тиску на РФ у зв’язку з невиконанням Мінських домовленостей і мобілізації надання зовнішньої допомоги Україні;

• удосконалення механізмів виконання положень Мінських домовленостей, визначення адекватних заходів реагування на їх порушення.

Окремо необхідно зазначити, що тимчасово неконтрольована Україною ділянка державного кордону на Донбасі створює канали нелегального перетину кордону мігрантами й перевезення контрабандних товарів, зокрема зброї, наркотичних речових тощо.

Суттєву загрозу становить діяльність диверсійних груп з дестабілізації ситуації в інших регіонах України (напади, пограбування, використання вибухівки тощо), що створює атмосферу незахищеності поміж населення.

Протидію зазначеним прямим і прихованим викликам мають забезпечити такі заходи:

• активізація діяльності розвідувальних і контррозвідувальних органів;

• оснащення кордону сучасними технічними засобами захисту й контролю (проект «Стіна»);

• організація територіальної оборони в районах розміщення стратегічних об’єктів;

• забезпечення інформаційної протидії російській пропаганді.

Російська агресія на Донбасі зумовила також виклики соціально-психологічного характеру, що зберігатимуть свій вплив у тимчасово окупованих районах ще протягом тривалого часу. Одним з найгостріших викликів не лише для Донецької та Луганської області, а й для всього українського суспільства є десоціалізація. Гібридна війна, яку продовжує РФ, суттєво вплинула на соціально-економічні та соціокультурні процеси в Україні. Це стосується і демобілізованих із лав ЗСУ та Національної гвардії громадян України, і населення тимчасово окупованих територій.

На сьогодні значна частина добровольців і призваних за мобілізацією не мають постійного місця роботи й легальних джерел фінансового забезпечення своїх сімей. В умовах, коли Донбас і прилегла до нього територія перенасичені зброєю, існує загроза переходу частини захисників України, а також звільнених за результатами заходів з очищення влади співробітників правоохоронних органів у категорію асоціальних (маргінальних) елементів або до лав сепаратистів задля отримання відповідного фінансового забезпечення.

Перед органами державної влади постає невідкладне завдання розробити і вжити комплекс заходів з ресоціалізації населення Донецької й Луганської області та військовослужбовців із району проведення АТО. Ідеться насамперед про забезпечення роботою за місцем постійного проживання, медичного обслуговування та психологічної реабілітації.

Іншим наслідком російської збройної агресії на Донбасі стало зубожіння населення. За оцінками експертів ООН та ОБСЄ, близько 30% населення тимчасово окупованих територій перебувають у стані абсолютної бідності: не отримують доходів навіть на рівні прожиткового мінімуму. До цієї категорії належать передусім люди похилого віку, багатодітні сім’ї, інваліди. Єдиним джерелом їх існування до останнього часу залишалася гуманітарна допомога.

Така ситуація активно використовується російськими спец-лужбами та ЗМІ для підвищення протестного потенціалу населення з метою розпалювання антиукраїнських настроїв, ворожнечі, подальшої дестабілізації ситуації в регіоні.

Криміногенна ситуація в районі проведення АТО залишається напруженою. Зростає кількість пограбувань, зокрема з використанням вогнепальної зброї. Існує загроза перетворення окремих добровольчих збройних формувань, які до сьогодні не погодилися на входження до складу ЗС та МВС України, на екстремістські, кримінальні угруповання. Криваві події біля Верховної Ради 31 серпня 2015 року засвідчили, що окремі політичні сили використовують бійців АТО з метою дестабілізації внутрішньополітичної ситуації в державі.

Злиття неконтрольованих збройних формувань з радикальними політичними силами загрожує появою «другого» фронту в гібридній війні Російської Федерації проти України, що потребує особливої уваги СБУ.

Оскільки на сьогодні діяльність органів державної влади (МВС, СБУ, ГПУ, судів та ін.) на цих територіях припинено, відповідальним за безпеку мешканців окремих районів Донецької та Луганської областей є самопроголошене керівництво ДНР і ЛНР.

Нові виклики й загрози, що постали перед Україною з початку 2014 року, мають довготривалий характер. В умовах комплексного характеру агресії та широкого спектру її впливу на національну безпеку України особливого значення набуває завершення формування сектору безпеки і оборони та його подальший розвиток. Оновлені Стратегія національної безпеки України та Воєнна доктрина держави визначили основні напрями відповідної реформи. Забезпечення в межах цього функціонального об’єднання координованості дій усіх його суб’єктів, ефективного використання їх спроможностей і ресурсів є однією з головних умов успішного протистояння агресивній політиці Росії.

Задля ефективного реагування на нові невоєнні виклики й загрози нашій державі потрібно якнайшвидше вжити низку заходів:

• оновлення законодавства у сфері діяльності розвідувальних і контррозвідувальних органів з урахуванням досвіду проведення АТО на території Донецької та Луганської областей;

• створення ефективного розвідувального співтовариства;

• налагодження дієвого співробітництва та обміну інформацією щодо критично важливих для України проблем із партнерськими спецслужбами в контексті зовнішньополітичного курсу нашої держави на європейську інтеграцію та поглиблення співпраці з НАТО;

• подальша активізація діяльності розвідувальних органів України на російському напрямку, в близькому зарубіжжі та на міжнародній арені;

• ефективне реформування національних правоохоронних органів та спеціальних служб;

• стимулювання розвитку оборонного промислового комплексу, а також розвитку та практичної реалізації науково-технічного потенціалу країни;

• посилення боротьби з корупцією в Збройних Силах України та інших силових структурах.



2.4. Від війни до миру: в латентному протистоянні з Російською Федерацією


Збройна агресія Російської Федерації проти України стала довгостроковим чинником впливу на національну безпеку нашої країни в усіх її сферах. Віднині це частина української політичної, економічної, воєнної та соціальної реальності. Унаслідок анексії Криму й тимчасової окупації РФ окремих районів Донецької та Луганської областей за підтримки та безпосередньої участі РФ протягом 2014 року було не тільки порушено територіальну цілісність нашої держави, а й піддано істотній деформації всю систему глобальної та регіональної безпеки, поставлено під сумнів систему міжнародного права. Майже всі міжнародні гарантії безпеки для України (зокрема і в межах Будапештського меморандуму) виявилися марними в умовах, коли агресором виступив один із гарантів безпеки, постійний член РБ ООН — Російська Федерація.

Україна, зіткнувшись хоч і з обмеженою територіально, однак чітко спрямованою збройною агресією РФ, продемонструвала надзвичайні результати, зберігши свій суверенітет в умовах боротьби зі значно потужнішою армією та загалом більш підготовленим противником, хоча і втратила тимчасово контроль над Кримом та окремими районами Донецької та Луганської областей.

Ескалація збройного конфлікту на Донбасі, участь у ньому кадрових військовослужбовців ЗС РФ, активна й системна воєнна та фінансова підтримка сусідньою державою бойовиків на території України змусила органи державної влади нашої країни вжити адекватних заходів у межах правового поля щодо стримування збройної агресії, захисту конституційного ладу України, цілісності її території, охорони громадського порядку, захисту й охорони життя, здоров’я, прав, свобод і законних інтересів громадян.

Протистояння збройній агресії РФ вимагало від України мобілізації всього суспільства та активізації зусиль на всіх напрямах державної політики. Стимулювання оборонної промисловості, суттєве збільшення фінансування потреб суб’єктів сектору безпеки та оборони, значний сплеск національної самосвідомості українців тощо — усе це стало вагомими елементами успіху нашої країни в боротьбі за свободу та незалежність, яка триває й досі. Однак з огляду на те, що воєнними методами вирішити конфлікт на Донбасі (надто повернути Крим) було неможливо, Україна змушена була звернутися по допомогу до країн Заходу. І лише завдяки спільним зусиллям ЗСУ, СБУ, Національної гвардії під час АТО, з одного боку, і дипломатичним засобам та активній підтримці західних країн — з іншого, вдалося досягти деескалації конфлікту й визначити способи політико-дипломатичного врегулювання ситуації на сході України під час переговорного процесу в Мінську.

Проте, з огляду на кількість військових і техніки, що й сьогодні зосереджені не лише на тимчасово окупованих територіях, уздовж російсько-українського кордону та в Придністров’ї, на поступове перетворення Криму в ядерну військову базу РФ, наміри Росії побудувати нові військові бази в безпосередній близькості до українських кордонів тощо, воєнні загрози залишаються актуальними для України в осяжній перспективі.

Зокрема, необхідно зважати на критичне для України зростання загрози нападу з моря, де вже нині Росія сконцентрувала потужну військово-морську компоненту своєї армії. Не лише схід України, а й південь залишаються в зоні ризику можливого початку нової фази російської збройної агресії. Не можна також забувати і про посилення безпеки північної й північно-східної ділянок державного кордону України.

Найбільш високою є ймовірність переходу до довготривалої латентної форми протистояння з РФ, метою якої є дестабілізація соціально-політичної обстановки в Україні, економічне виснаження останньої, зрив реформ в економічній, соціальній та інших сферах діяльності держави та створення перешкод на шляху України до ЄС та активізації співпраці з НАТО.

Активна підривна діяльність спецслужб РФ в Україні та вплив російської пропаганди сприяли реалізації агресивних імперських планів РФ в Україні. Заходів, яких вживала держава протягом усього періоду незалежності, було недостатньо для припинення відповідних руйнівних процесів. У період деескалації збройного конфлікту суттєво зростають невоєнні загрози національній безпеці України, поміж яких диверсії, терористичні акти і в окремих районах Донецької та Луганської областей, і в інших регіонах України, провокування масових заворушень, міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів, контрабанда зброї, наркотиків через тимчасово неконтрольовані ділянки державного кордону України на сході тощо. Серйозні соціальні, економічні, гуманітарні наслідки збройної агресії, з якими зіткнулася наша країна, створюють окрему потужну групу викликів національній безпеці.

Під час проведення АТО Україна набула значного досвіду у сфері забезпечення національної безпеки, який активно використовується в комплексному реформуванні відповідної системи. Оновлені стратегічні документи держави (Стратегія національної безпеки України, Воєнна доктрина України) визначили контури цілісного сектору безпеки і оборони країни, заклали фундамент нової системи забезпечення національної безпеки, спроможної захищати національні цінності й інтереси в умовах дії загроз гібридного типу, ненадійності зовнішніх гарантій безпеки та неефективності міжнародних безпекових інститутів.

Таке комплексне реформування певним чином ускладнюється необхідністю проведення Україною масштабної антитерористичної операції, яка забирає багато сил і ресурсів. Проте воно є запорукою зміцнення Української держави, унеможливлення повторення подібної агресії в майбутньому, а також успіху на шляху реінтеграції тимчасово неконтрольованих територій Донбасу та повернення Криму.




РОЗДІЛ 3

УКРАЇНА, ЄС ТА РОСІЯ В МІНСЬКОМУ ПРОЦЕСІ ВРЕГУЛЮВАННЯ СИТУАЦІЇ НА ДОНБАСІ

Є 1000 способів мирного розв’язання конфліктів між державами і лише один спосіб вирішення проблем через воєнні дії, якщо хтось загрожує мирним способам.

Арон Вигушин

Передумови Мінського процесу


У вересні 2014 року, а потім і в лютому 2015 року українській владі за активної підтримки західних країн (США, Франція, Німеччина) та політичного керівництва НАТО вдалося досягнути в Мінську політичних домовленостей про послідовні кроки на шляху політико-дипломатичного врегулювання ситуації на сході України.

Незважаючи на закиди про «зраду національних інтересів», слід чітко розуміти, що Україна об’єктивно потребувала цього на тому етапі розвитку військово-політичної ситуації. Як мінімум державі був потрібен час для побудови ефективних Збройних Сил, перебудови сектору безпеки і оборони, оновлення стратегічних документів у сфері національної безпеки і оборони, отримання іноземної безпекової та фінансової допомоги. І отриманий у результаті час, а також можливість пошуку політичного рішення цієї військової проблеми, що виникла у зв’язку з російською агресією, є одними з ключових результатів Мінського процесу, і ми маємо надалі ним користуватися. Водночас із пошуком політичного рішення нам необхідно посилювати свою обороноздатність, розбудовувати безпеку кордонів (сухопутних, морських та повітряних), а також напрацювати нову модель існування держави в умовах довгострокового військового виклику, яким є сусідство з РФ.

Не можна не зазначити, що процес виконання Мінських домовленостей відбувався вкрай складно. Зокрема, базовою умовою та першим пунктом цих домовленостей, який закладає логіку і хронологію подальших дій сторін, є негайне і всеохоплююче припинення вогню в окремих районах Донецької та Луганської областей. Проте представники так званих ДНР/ЛНР, підтримувані регулярними частинами Збройних сил РФ, неодноразово порушували режим припинення вогню. До початку жовтня практично кожного дня в районі АТО гинули військовослужбовці ЗСУ і співробітники правоохоронних органів. Так само не виконується домовленість щодо звільнення і обміну заручників і незаконно утримуваних осіб на основі принципу «всіх на всіх» (пункт 6 Мінських домовленостей). Станом на середину травня 2015 року в полоні терористів залишалося 399 громадян нашої країни та 11 ув’язнених на території Росії. Все це ускладнює діалог за іншими пунктами Мінських домовленостей, які чітко прив’язані до виконання цих базових речей. Складно не відмітити і системні спроби бойовиків не лише не виконувати досягнутих домовленостей, але й порушувати загальну логіку процесу мирного врегулювання (наприклад, ігноруючи необхідність виконання базових умов Мінських домовленостей). Виконання ж цих умов у викривленій послідовності не лише не розв’яже проблеми збройного протистояння, порушення територіальної цілісності та державного суверенітету України, а навпаки, створить суттєві загрози національній безпеці України на тривалий час.

Очевидно, що прагнення РФ ігнорувати досягнуті у Мінську домовленості або ж довільно їх трактувати, стало результатом невиконання умов Будапештського меморандуму щодо гарантування недоторканості і територіальної цілісності України, а також безкарності за агресію в Грузії у 2008 році. Протягом майже року бойових дій на сході України атмосфера взаємної недовіри суттєво ускладнювала Мінський переговорний процес.

Починаючи з жовтня, Мінський процес перейшов у більш-менш конструктивну фазу. Водночас складно не відмітити, що нині бойові дії на Донбасі, які ведуться вже понад рік, перейшли в затяжну латентну фазу, коли основна частина учасників вичерпала свої ресурси та попередні ідеї щодо врегулювання чи подальшого розгортання конфлікту. Україна, ЄС та РФ складають ключову групу тих суб’єктів, що активно впливають на процес врегулювання цього конфлікту. Водночас і сам конфлікт активно впливає на них, змушуючи одним фактом свого існування до зміни поведінки та порядку денного цих країн.



Росія


Для Росії військовий конфлікт на Донбасі з «маленької переможної війни» обернувся на геостратегічний програш, що фактично втягнув не готову до цього РФ у нову холодну війну, а також став причиною її міжнародно-політичної напівізоляції. Понад те, як слушно зазначають навіть російські оглядачі, військова агресія Росії проти України продемонструвала діаметрально протилежне тому, чого б хотіло російське керівництво: це очевидний показник слабкості, а не сили Росії, як країни загалом, так і кремлівських еліт зокрема.

Гібридний метод ведення війни, успішно випробуваний у Криму, виявив свою неефективність на Донбасі, однак на сьогодні російські еліти лише частково наблизилися до реального усвідомлення цього факту, хоча відчуття катастрофи вже є. Економічна блокада Україною тимчасово окупованих територій, навіть попри всю її умовність і напівпрозорість, дає результати, — відповідальність (насамперед економічну) за території все більше несе Росія. Безумовно, і раніше, і тепер ці «республіки» жили за рахунок Росії, однак до певного моменту вони, користуючись своїм двоїстим станом, витягували ресурси і з України.

Економічна блокада поставила самих бойовиків-«ополченців» та їхніх кремлівських кураторів у скрутне становище. Гуманітарні конвої, які вочевидь задумувалися як передусім пропагандистський захід, несподівано перетворилися на реальну потребу — населення на окупованих територіях дійсно почало потребувати гуманітарної допомоги. І це відображається у регулярності конвоїв: якщо на перших етапах це були 1–2 «конвої» на місяць, то вже в 2015 році вони стали направлятися по 3–4 рази за цей же період.

Додамо, що проблема ускладнюється тим, що самі бойовики (зокрема їх ватажки) систематично розкрадають вантажі конвоїв.

За даними французького журналіста П. Сотрея, керівництво так званої ДНР/ЛНР розікрало та розпродало щонайменше 50% від усіх російських гуманітарних конвоїв.

Ватажки ДНР/ЛНР виявилися непристосованими і до системного управління контрольованими ними територіями, що стало ще однією проблемою Кремля. Москва змушена тримати там перманентний контингент не тільки своїх військових фахівців, а й управлінців-адміністраторів. Слід визнати, що подібні проблеми РФ із виконавцями її волі з-поміж місцевих громадян є наслідком традиційної неперебірливості Москви в засобах і людях у подібних зовнішньополітичних операціях.

Крім того, проти Росії грає виплекана, зокрема й російськими медіа (насамперед телебаченням), глибоко патерналістська модель поведінки жителів Донбасу. Ця поведінкова модель тісно пов’язана з глибоким переконанням, що всі основні суспільні блага мають бути отримані від трансцендентного «батька», в образі якого постійно перебуває В. Путін. Ключова ж запорука отримання цих «благ» — добра поведінка («добре поводитися» і «слухатися»). При цьому всі, хто підтримав створення ДНР/ЛНР, щиро вважають, що поводилися «добре», і будуть фактично вимагати від Путіна виконання його частини неформального договору.

Однак це лише окремі проблеми, що виникають на фоні більш системних складнощів Кремля. Однією з таких проблем є питання російських «добровольців» (як удаваних, так і реальних), які зараз воюють на території України. Стає помітно, що період спокійного ставлення до них з боку російського керівництва закінчується, про що свідчить одна з вимог, яку Москва системно висуває до керівництва ДНР/ЛНР, зокрема створення ними своїх прикордонних військ. Ключова мета цих «військ» — не контроль за лінією розмежування з Україною (що було б очікувано), а внутрішній контроль за «внутрішнім» кордоном із Росією. Основне завдання — не допускати повернення ополченців російського громадянства у Росію. Вочевидь, до останнього часу в РФ так і не змогли віднайти модель, за якою вдалося б спрямувати у потрібне русло чи розв’язати цю проблему якимось способом, хоча спроби здійснюються. Водночас ці люди, які мають бойовий досвід, вміють та хочуть користуватися зброєю, які ще вчора стріляли в інших людей, раптом опинилися без діла. Це може сприяти тому, що їх рефлексії поточної ситуації в Росії (політичної, економічної) можуть скластися в несприятливому для російського керівництва напрямі (про що свідчать навіть виступи Стрєлкова-Гіркіна).

Розраховувати, що вони вчинять збройний заколот, не варто. Однак завдяки їм імовірність погіршення ситуації у сфері жорсткого криміналу та міжетнічних відносин більш ніж висока. Цьому сприятиме й те, що акцентування російського керівництва на українській кризі та пошуку виходу із зовнішньополітичного цугцвангу, хай і частково, але послаблює увагу до низки внутрішньоросійських проблем (наприклад, проблема Північного Кавказу).

У попередні роки Кремль намагався вирішувати спірні проблеми передусім за рахунок вливання додаткових коштів, що з’являлися від надприбуткової торгівлі енергоносіями. Тепер ця ситуація істотно погіршилася, що є вже прямим наслідком подій у Криму та Донбасі. Запроваджені Заходом проти Росії економічні санкції дієві, хоч би як хотіла Москва переконати своїх співвітчизників у протилежному. Ускладнення доступу до дешевих кредитів, різке падіння курсу рубля, економічна криза в самій РФ — це лише перші наслідки дій Заходу проти нецивілізованої поведінки РФ на міжнародній арені загалом, і проти її вторгнення на нашу територію зокрема. Тим часом ці проблеми ставатимуть дедалі серйознішими, адже російська економіка без істотної модернізації (цілком очевидно, що насправді її немає, а розмови про «імпортозаміщення» виявляються ще одним потьомкінським селом) і надалі лише експлуатуватиме природні багатства країни й залежати від украй непостійної зовнішньоторговельної кон’юнктури та падаючих цін на енергоресурси. Торговельний обіг Росії з ЄС (її головним торговельним партнером) зменшився на третину. Спроби Путіна повернути в країну гроші російських олігархів провалилися — у 2014 році відплив капіталу з Росії становив рекордну суму — 150 млрд дол. З березня 2014 року до березня 2015 року валютні резерви Москви зменшилися з 475 млрд дол. до 360 млрд дол.[69] і, швидше за все, це не межа. Саме тому Росія докладає стільки зусиль до зняття санкцій, і для цього намагається знайти й використати будь-яку можливість.

Загалом же, це підводить до іншої макропроблеми Росії — її відносин із Заходом. Схоже, російське керівництво справді вірило в те, що енергоресурси держави, ядерна зброя та важлива роль у розв’язанні низки міжнародних проблем і криз (в Ірані, Сирії, Лівії) роблять її гравцем, недосяжним для загроз і тиску з боку Європи та США. Реальність виявилася іншою, і саме це особливо болісно переживає російська еліта. Відносини із Заходом зіпсовано настільки, що навіть російські експерти говорять про вимушене існування в цій новій зовнішньополітичній реальності як про довгострокову перспективу без видимого прогресу. Точніше, доки не буде вирішено проблему Донбасу.

Експерти Російської ради з міжнародних справ відзначають, що «найпростіше» для Росії розв’язання донбаської проблеми (пряма воєнна інтервенція для пришвидшення розвитку подій) матиме катастрофічні зовнішньополітичні наслідки, оскільки призведе до остаточного руйнування зв’язків між Заходом і Росією. Тому для Росії конфронтаційний сценарій — найбільш ризикований.

Слід враховувати й те, що практичні результати спроб Росії швидко переорієнтуватися з відносин із Заходом на Схід (насамперед на Китай) виявилися далекими від оптимістичних очікувань. Цьому сприяє й те, що частка РФ у зовнішній торгівлі КНР достатньо невелика (поступаючись на 1–2 порядки частці США), на відміну від частки КНР у зовнішній торгівлі РФ. Наявний ефект від західних санкцій проти Росії: Китай їх, з одного боку, юридично не визнає, але з другого — фактично не може не враховувати.

Китай вміло й дедалі повніше користується слабкістю Росії та відсутністю в неї простору для маневру, нав’язуючи свої умови. Особливо показовими є торги навколо енерготранзитного проекту «Сила Сибіру», де з кожною наступною заявою «Газпрому» стає очевиднішою жорсткість Пекіна в переговорах з явно ослабленим партнером. Це обумовлюється і тим, що внаслідок затяжного падіння ВВП у РФ нині немає достатніх ресурсів для інвестування в перспективні нафтогазопроводи, що істотно ускладнює її геополітичні торги із КНР.

Газовий чинник узагалі дедалі більше втрачає свою однозначність. Послідовне скорочення Україною та Європою закупівель газу, бажання Китаю (який розвиває свої технології видобутку сланцевого газу, що й знижує загальний рівень імпорту енергоресурсів) зіграти на цьому, може призвести до того, що Росії доведеться переглядати свої геостратегічні доктрини, у яких фактично закріплена роль енергоресурсів як принципового інструмента зовнішньополітичного тиску.

Однак усе перелічене вище не означає, що Росія готова повністю відмовитися від своєї політики на Донбасі. Допустити воєнну поразку ДНР/ЛНР Кремль дозволити собі не може, оскільки це означатиме найпотужнішу (явну/видиму) поразку Москви на пострадянському просторі, що принципово ставить під питання всі подальші реінтеграційні плани і проекти Кремля на євразійському напрямі. ДНР/ЛНР, на думку Кремля, є тривалим дестабілізуючим чинником, який у синергії з іншими чинниками має розхитати і зруйнувати Україну зсередини.

Наприклад, очевидне завдання «ополчення Новоросії» (ставлення до якого з боку навіть російських військових спеціалістів більш ніж зверхнє) — завдавати втрат (насамперед серед особового складу) Збройних Сил України, що послаблює нашу армію та її бойовий дух і до того ж загострює внутрішньополітичну обстановку та соціальне напруження в Україні загалом. Утім, хоча Росія продовжує концентрувати на кордонах контрольованого нею двоєдиного сепаратистського анклаву ДНР/ЛНР чималі збройні сили, малоймовірно, що вона ризикне вирішити конфлікт на Донбасі стрімким та масштабним воєнним вторгненням. Адже наслідки такої спроби неоднозначні не тільки у воєнному сенсі, а й у зовнішньополітичному. Операцію в Сирії, яку розпочала РФ (і яка одразу посіла центральне місце в її інформаційному просторі) вочевидь слід розуміти як відмову від швидкого військового розв’язання проблеми.

Загалом можна констатувати, що Росія втратила у провокуванні збройної кризи на території України певний темп та позицію гравця, що формує порядок денний, перейшовши до затяжної гри довкола статус кво. Хоча і тут від неї можна очікувати на неординарні рішення, що претендуватимуть на тактичну успішність. Однак такі рішення побічно, але традиційно призводять до стратегічного ослаблення Росії, що є загальною проблемою стратегічної культури, характерної і для позавчорашньої царської Росії, і для вчорашнього Радянського Союзу, і для нинішньої Російської Федерації.

Попри це, нині основний сценарій, реалізації якого все ще домагається Росія на окупованих територіях Донецької та Луганської областей, — примушення України до сценарію «сателітності», тобто укладання фактично сепаратного миру з Росією на вигідних для неї умовах, нехтування інтересами західних партнерів, визнання автономії Донбасу та відмова від повернення Криму. Таке «примирення» позбавить зовнішню політику Української держави значної частини незалежності та прив’яже її історичну долю до історичної долі РФ[70].

Цікаво, що в сенсі сценарування відносно Донбасу та всього конфлікту, Росія сама себе поставила у вкрай незручне становище своєю ж пропагандистською діяльністю. Особливо на внутрішній арені. Понад те, нині частково спостерігається процес, коли «хвіст вихляє собакою» — знакові «86% росіян» просто «не зрозуміють» російське керівництво, якщо воно буде домагатися будь-якого іншого сценарію, ніж «тотальна перемога», яким для Росії є сценарій сателітності.



Європейський Союз


Не тільки Росія відчуває на собі вплив конфлікту на Донбасі — ЄС так само змушений рефлексувати свої дії в цьому конфлікті. Ключовим є те, що донбаський конфлікт вирвав європейців зі статечного процесу саморозвитку. Крим і Донбас змусили їх долучитися до ірраціонального (на їхній погляд) конфлікту, відмовитися від традиційної політики лавірування на користь однозначних позицій та нейтральних оцінок. Це особливо помітно на тлі зміни офіційної риторики ЄС: від констатацій про «занепокоєння» та «стурбованість» європейського політичного бомонду сьогоднішня риторика спокійно використовує поняття «російська агресія», «пропаганда Кремля», «анексія», «трибунал».

Конфлікт у Донбасі породив для ЄС цілу низку внутрішніх та зовнішніх негараздів, які можуть вплинути як на власне Євросоюз, так і на окремих його країн-членів. «За винятком кількох країн, уряди європейських столиць не думають і не діють стратегічно. Звідки в такому разі взятися амбіціям формувати зовнішню політику, особливо на рівні ЄС?» — зазначає Джуді Демпсі, старший науковий співробітник європейського Центру Карнегі і головний редактор блогу «Стратегічна Європа». Він наголошує: «замість вироблення загального стратегічного бачення зовнішньої політики ЄС, країни-члени пішли прямо протилежним шляхом. Якщо в європейських держав і є зовнішньополітичні цілі, то вони базуються на їхньому внутрішньому баченні, вузьких інтересах і короткострокових завданнях. Ці амбіції мало поєднуються із захистом сили Європейського Союзу, хоча це саме те, чим вони повинні займатися»[71].

Ще одна проблема — російський антизахідний Інтернаціонал. Європейці з подивом починають розуміти, що значною мірою численні внутрішні конфлікти, посилення радикальних політичних течій та інші складні ситуації — це не просто «окремі проблеми», а чітко вибудована РФ за більше ніж 10 років система боротьби із Заходом на його ж території. Як слушно зазначає публіцист і ведучий програми Радіо Свобода А. Геніс, «Кремль виділяє значні кошти партіям та рухам на Заході, що відкрито не лояльні до його інститутів та працюють на їх розкол. Однак країни, в яких прописані «нелояльні» партії, судових обмежень проти своїх «розкольників» не приймають, оскільки не вважають їх зв’язки з Росією злочинними. Понад те, є думка, що фінансове та ідеологічне сприяння Кремля радикальній опозиції на Заході скомпрометує саму опозицію»[72]. Росія дійсно створила новий «Комінтерн» загальноєвропейського масштабу (аналогічний сталінському Комінтерну 1930–1940 рр.), який істотно впливає як на політику окремих європейських країн, так і на Євросоюз у цілому. При цьому обриси цього нового «Інтернаціоналу» є нелінійними, як це слушно зазначають у своїй роботі «Загроза нереальності: інформація, культура і гроші як зброя Кремля» П. Померанцев та М. Вайс[73], оскільки в кожній країні та в кожному важливому для неї регіоні Росія постає з іншим обличчям (від жорсткого авторитаризму до «м’якого» залучення).

При цьому, якщо в радянські часи таке проникнення СРСР на Захід відбувалося в межах ідеологічної взаємодії з лівими політичними партіями, то стратегічна лінія нинішньої Росії принципово відрізняється від такої «самообмежувальної» політики. Тепер основний акцент зроблений на усьому спектрі радикальних рухів — починаючи з відверто фашистських та неонацистських і закінчуючи євроскептиками та антиглобалістськими політичними проектами. Фактично єдиною спільною платформою цих рухів є лозунг «Смерть ЄС!» та дезінтеграція європейського співтовариства.

Москва навіть не приховує своєї ролі в цих процесах. Ще в березні 2015 року в Санкт-Петербурзі відбувся «Міжнародний руський консервативний конгрес»[74], на якому зібралися представники політичних сил та рухів, які у своїх країнах за оцінками співвітчизників вважаються неонацистськими. При чому російське керівництво не лише закрило очі на цю подію, а й всіляко забезпечувало проведення заходу (наприклад, протидія навіть одиночним пікетам протесту з боку пітерської поліції). Інша показова подія відноситься до вересня 2015 року: в Москві відбулася міжнародна експертна дискусія «Діалог націй. Право на самовизначення та побудову багатополярного світу», яку влаштував так званий Антиглобалістський рух Росії, який, своєю чергою, отримав на це грант на 2 млн рублів від Національного благодійного фонду. Цей захід зібрав представників багатьох країн, які ставлять своїм завданням ініціювання сепаратистських рухів у своїх країнах. Безумовно, нині ці рухи знаходяться на маргінесі політичних процесів, однак цілком реально, що за фінансової підтримки Кремля ситуація може змінитися на протилежну.

Лише після подій 2014 року та спроб Кремля вплинути на східноєвропейську політику Брюсселя стали зрозумілі всі масштаби проникнення Москви в політикум ЄС, особливо на рівні його окремих країн (від Греції чи Чехії до Франції та Німеччини). Безумовно, тією або іншою мірою симпатики Кремля були відомі й раніше, однак ніхто не міг уявити, яких масштабів це набуває. Кремль вкладає значні кошти в ці проекти, прямо чи опосередковано підкуповуючи експертне середовище, екс-посадовців та політиків з європейських країн. Однак не тільки депутати Європарламенту, а цілі політичні сили окремих країн (на кшталт «Національного фронту» у Франції чи «СІРІЗА» у Греції) опиняються під щільною опікою Москви, яка пробує таким чином зруйнувати європейську єдність. Франція взагалі стає заледве не основним плацдармом для Москви в цих проектах, оскільки одразу два політики із високим рівнем суспільної підтримки прямо висловлюються на підтримку В. Путіна — М. ле Пенн та Н. Саркозі.

Слід визнати, що демонстративне бажання Брюсселя вдавати, що масштаби цього підкупу неістотні, витікає навіть не з якихось раціональних вихідних параметрів. Схоже на те, що Європа (її політичні лідери) все ще сприймають Росію у відображеннях якщо не середини 1990-х років, то чогось на кшталт «перебудовного СРСР». Тобто вони досі не усвідомили, наскільки насправді змінилася Росія, але від того, як швидко та якісно Європа зможе відрефлексувати нову реальність, може залежати й саме майбутнє європейського проекту.

Донбас — це ще й економічний і соціальний виклик для Євросоюзу, який разом зі Сполученими Штатами взяв на себе своєрідну відповідальність за Україну. Масштабний конфлікт, що переходить у хронічну стадію, підточує економічний потенціал Києва, вимагаючи регулярних вливань в українську економіку, нових траншів та кредитів. Крім того, очевидно: чим довше триває конфлікт, тим вища ціна потенційної реінтеграції окупованих територій до складу України. У держави немає серйозних «вільних коштів» на відновлення дуже проблемного регіону і не передбачається навіть у середньостроковій перспективі. Росія взагалі ніколи не була зацікавлена в розвитку Донбасу, що чітко продемонструвала в перші ж місяці конфлікту масштабним розкраданням та вивезенням на свою територію технопарку всіх більш-менш цікавих і перспективних підприємств регіону, затопленням шахт, руйнуванням інфраструктури тощо.

При цьому перед ЄС (а в контексті української кризи, напевно, передусім перед Німеччиною) постає все більше проблем внутрішнього характеру, починаючи від кризи з борговими зобов’язаннями Греції і закінчуючи новою проблемою з сирійськими біженцями. Все це буде потребувати не лише демонстрації єдності європейських країн (що об’єктивно щоразу відбувається все складніше), а й істотних фінансових вливань. Тоді, коли зазначені проблеми «тут і зараз» впливають на життя європейців і потребують свого розв’язання, напівзнищений Донбас для них на цьому тлі, очевидно, є доволі віддаленою проблемою.

На думку експертів, що опікуються українсько-німецькими відносинами, у самій Німеччині відбувається переосмислення як пріоритетів зовнішньої політики, так і того, якою мірою вона взагалі має бути задіяна у вирішенні зовнішніх криз: «Наразі німці скептично налаштовані щодо того, наскільки Німеччина має бути залучена до вирішення різних міжнародних криз: якщо двадцять років тому 37% німців виступали проти такого залучення, а 62% — за, то сьогодні картинка прямо дзеркальна — лише 37% за і 60% проти <...>. Путін для багатьох німців, як і інших європейців, залишається абстрактною загрозою, тоді як Асад — вже ні. <...> думки щодо України існують різні. Поки одні вважають, що найголовніше — погасити і «притрусити» хоч якимось політичним врегулюванням конфлікт на сході України, інші переконані, що цей конфлікт не повинен відволікати Німеччину від решти України і від тих перетворень, які почалися, але поки що не прижилися»[75].

Крім цього, конфлікт на Донбасі — це ще і масштабна проблема величезних мас переселенців. До речі, зіткнувшись із раптовим міграційним рухом сотень тисяч вимушених біженців з Близького Сходу та Африки, Європа може тепер більш точно зрозуміти і проблему, з якою зіткнулася Україна, в якої до того же немає аналогічних фінансових та інституційних можливостей для вирішення проблеми. І ще невідомо, хто і чий досвід має вивчати в цьому випадку.

Водночас ЄС слід зрозуміти, що українські вимушені переселенці, хоча значною мірою й розселяються на території України та Росії, однак у певний момент також можуть вирушити до європейських країн. Згідно з даними, які оприлюднила Rzeczpospolita, лише за перше півріччя 2015 року 411 тис. українців знайшли роботу в Польщі: «Це не питання бажання наймати іноземців, а потреба. Для багатьох компаній, наприклад, у виробництві та логістиці, робітники з України — єдиний спосіб покрити брак персоналу через те, що поляки виїхали до Німеччини та Скандинавії виконувати ці роботи за в три-чотири рази більшу платню», — пояснює працівник служби зайнятості К. Інглот[76].

Ще одна проблема — внутрішні суперечності в межах ЄС, які регулярно виникають на тлі перспектив продовження та/чи посилення санкцій Євросоюзу проти Росії. Окремі країни-члени, економіки яких дуже залежать від торгівлі з Росією, майже відкрито заявляють про небажання і надалі брати участь у цьому форматі тиску, оскільки він здійснюється і за їхній рахунок. Так, прем’єр-міністр Словенії М. Церар вважає, що «введені торгові обмеження не можуть розв’язати проблему»[77]. Обережно на тему відмови від політики санкцій висловлюється й Угорщина: «Санкції знов опиняться на порядку денному лише наприкінці року і я сподіваюся, що конфлікт буде вирішено, і почнеться нова сторінка. Тому що Європі потрібне прагматичне співробітництво з Росією. Якщо нам не вдасться відновити прагматичні та стратегічні відносини з Росією, ми втратимо надзвичайно важливий фактор нашої сили та конкурентоспроможності»[78], — заявив у вересні 2015 року голова МЗС Угорщини П. Сіярто. Ще більш конкретно щодо цього висловився прем’єр-міністр Болгарії Б. Борісов: «Санкції і не можуть дати нічого хорошого економіці жодної з держав ... ми стали без вини винними, не маючи жодного бажання, а тим більше цілі (досягти того), щоб відносини між Болгарією та Росією стали прохолодними. Молю Бога, щоб великі керівники (лідери ЄС та США) швидше розібралися між собою і санкції було відмінено».

Тому природно, що європейські компанії (особливо великі), незважаючи на прийняті політичні рішення, шукають шляхи як обійти санкційне протистояння ЄС та Росії. Наприклад, 18 червня 2015 року «Газпром», E. ON, Shell та OMV підписали Меморандум про наміри, що передбачає спільне будівництво двох ниток газогону «Північний потік II», загальною потужністю 55 млрд м3 газу на рік. Газогін пройде від узбережжя Росії через Балтійське море до узбережжя Німеччини. Інший приклад: «Газпром» та Shell вирішили продовжити спільну розробку Південно-Киринського родовища, яке в серпні потрапило під санкції США[79].

Схожа ситуація й з іншими потужними гравцями ринку. Наприклад, після анексії Криму вся кримська мережа магазинів французької фірми «Ашан» просто була передана на баланс «Ашан Росія»: «Це внутрішнє рішення. Крим став російською територією. «Ашан Україна» більше не мав можливості керувати цими магазинами. Нас турбує не політика, а наявність там наших покупців та співробітників», — заявили в мережі представники компанії[80].

Тож, незважаючи на «санкційну війну», бізнес залишається бізнесом, навіть якщо він ведеться з агресором, який відповідальний за вбивства тисяч українців та сотень європейців (пасажирів збитого літака малайзійських авіаліній рейсу MH17). А після звіту голландських фахівців з цього питання більше не вдасться навіть відмовитися формулюванням «ще не відомо, хто збив».

Водночас закривати очі на те, що питання санкцій дійсно стає істотною складовою у внутрішніх європейських дискусіях щодо зовнішньополітичного курсу ЄС, стає неможливо. При цьому, як зазначають європейські аналітики[81], санкції не повинні бути «барометром» російської поведінки в Україні: «стійкість і твердість санкцій набагато важливіші, ніж їх інтенсивність у кожній із заданих точок». Метою санкцій є навіть не зміна режиму в Москві (оскільки це навряд чи спричинить принципове переосмислення себе перманентно імперськи мислячою Росією), а демонстрація того, що Захід незадоволений поведінкою Росії і, як наслідок, зменшує для неї простір для маневру.

Однак така демонстрація щоразу дається складніше (це видно з поведінки керівників окремих держав та бізнес-структур) та потребує все більшого напруження сил з боку Брюсселя. Сюди ж додаються складнощі, пов’язані з синхронізацією дій США та ЄС у питаннях санкцій. Як слушно зазначають американські аналітики, Європа та європейці відчувають, що втрачають більше, ніж США, від такої політики, і це породжує поле для конфліктів: «Хоча санкції коштують Росії чимало, однак вони також істотно впливають на європейські економіки. Європейсько-російська торгівля — майже 285 млрд в 2014 році та 326 млрд у 2013 році — очікує різкого спаду у 2015: 30-відсоткове падіння можна прогнозувати на основі тих даних, які є за перші 6 місяців цього [2015-го — Авт.] року. Європейсько-російська торгівля може зменшитися на 80 мільярдів і коштувати Європі майже 30 мільярдів від втраченого експорту до Росії. Ці суми значно більші, ніж втрати європейської економіки від санкцій щодо Ірану, та від втрат американської економіки від тих же санкцій проти Росії»[82]. При цьому ті ж фахівці зазначають, що реальна мета санкцій навіть не вплинути на поведінку Росії (що вдалося лише дуже обмежено), а «купити Україні трохи часу для внутрішньої консолідації та реформ». І якщо Україна не використає цю можливість саме за цими напрямами, ЄС та США буде дедалі складніше пояснювати навіть самим собі, для чого вони утримують санкції проти Росії: «Якщо Україна «впаде», то роль санкцій драматично зміниться і вони стануть безглуздими»[83].



Україна


Шанс гідно вийти з поточної ситуації є насамперед у самої України. Вже можна констатувати, що військового вирішення для України ця проблема не має або практично не має. Проте це не означає, що Україні слід ігнорувати постійну воєнну загрозу з боку Росії. Ця загроза — довгострокова реалія нашого буття, від усвідомлення якої залежатиме виживання країни загалом, тим паче з урахуванням оголошеної багатомільярдної модернізації ЗС РФ у прив’язці до прийнятої наприкінці грудня 2014 року Військової доктрини РФ.

В Україні, незважаючи на початок процесу повноцінного реформування сектору безпеки, бачення керування сектором безпеки як єдиним цілим все ще не оформлене у повноцінну систему. У цьому сенсі показово, що одним із основних завдань воєнної політики України (як воно сформульовано в оновленій Воєнній доктрині) визначено «створення цілісного сектору безпеки і оборони держави як головного елемента системи забезпечення воєнної безпеки, інтеграція спроможностей його складових для своєчасного і ефективного реагування на наявні та потенційні загрози». Тобто проблема на часі й усвідомлюється державою.

Це ж стосується і «стратегічної культури» загалом, а зокрема — взаємодії органів/структур сектору безпеки та оборони (які все ще часто побудовані на принципах мирного, а не воєнного часу). Незважаючи на зусилля відповідальних осіб, все ще залишаються проблеми з оборонним замовленням, що заважає дійсно масштабному оснащенню та переозброєнню ЗС України. Водночас завдяки вже здійсненим зусиллям упродовж останніх майже 2 років нинішній стан ЗСУ загалом дає можливість їм відбити майже будь-які атаки бойовиків, якщо це не буде пряма та масштабна воєнна інтервенція Росії.

Російська агресія висмикнула Україну й наші еліти з певної «зони комфорту», яка характеризувалася набором ілюзорних та ідеалістичних уявлень про світову політику, і підштовхнула до усвідомлення себе в термінах практично класичних теорій реалізму та «реал політик».

«Майбутнє — це ретельно знешкоджене нинішнє», — писали брати Аркадій та Борис Стругацькі. З української політики — зовнішньої, внутрішньої, військової — досить жорстко витискається неусвідомлена ірраціональність «минулого» і приходить усвідомлена раціональність «майбутнього». Наприклад, вибір НАТО більше не є темою ідеологічного дискурсу для України; це дедалі глибше усвідомлювана необхідність безпеки з огляду на реальний стан військово-політичної ситуації. Так само Україна буде раціонально, усвідомлено підходити й до питання вирішення конфлікту на сході держави — з позицій жорсткого прагматизму.

Багато в чому саме цей несподіваний прагматизм та зважена жорсткість стали найбільшим шоком не тільки для російського керівництва, а й для наших західних партнерів. Але якщо останні приймають це, то Росія все ще чіпляється за образ України як такої собі «недокраїни» (як висловився колись В. Путін). Однак це не дає змоги Росії поглянути на ситуацію з позицій реальності.

Звідси й абсолютно чітка та зрозуміла позиція України: стратегічно не йти на повідку в Кремля й тактично не грати з ним у Донбаській проблемі за його сценарієм. Уже зрозуміло, що «повернення за будь-яку ціну» — безперспективна для України позиція. Безумовно, альтернативні радикальні сценарії («хай ідуть взагалі») також далекі від конструктиву. Однак вже зрозуміло, що реінтеграції Донбасу до складу України на умовах Росії не буде.



Проблеми окупованих територій у термінах «свій» — «чужий»


Суто з економічної точки зору окуповані території вже перестали становити істотний інтерес для України. Фактично ми вже навчилася (хоча й не завжди просто) так чи інакше обходитися без них і будувати свої економічні стратегії та реалізовувати торгово-економічні й валютно-фінансові проекти без їхнього ресурсного потенціалу.

Донбаський конфлікт побічно справив і серйозний психотерапевтичний вплив (своєрідний трансрегіональний катарсис): довго плеканий регіональними елітами і леліяний населенням, котре їм вірило, міф про те, «хто кого годує», був зруйнований жорстким зіткненням із суворою реальністю. Причому це дедалі глибше розуміють насамперед самі жителі окупованих територій.

Урегулювання на Донбасі як проблема загальнонаціонального/загальнодержавного масштабу нині є не тільки прикладним питанням припинення вогню, що, звісно, є найважливішим завданням в ім’я збереження людських життів. Рік війни принципово змінив регіон і, насамперед, той його територіальний сегмент, який силою чужої зброї контролюють бойовики. Важко навіть приблизно сформулювати весь перелік проблем, із якими регіон і, майже неминуче, решта України, зважаючи на доволі примарну розмежувальну лінію, зіштовхнуться вже найближчим часом. І якщо Україна ще якось намагатиметься розв’язувати нагромаджувані проблеми, то незрозумілим залишається, хто це робитиме на «окремих територіях Донецької та Луганської областей», ускладнених «особливим статусом».

Варто усвідомлювати, що бойовики не будуть займатися такими питаннями, та й Росія не візьметься, адже вона сама переживає цілий комплекс проблем, породжених Кримом та Донбасом.

До породжених донбаською проблемою викликів і загроз насамперед слід зарахувати істотний перерозподіл соціальних ролей та соціальної значимості й статусності професій. Тривалі роки в українському суспільстві панувало неоднозначне ставлення, наприклад, до військових. З початком агресії та похідного процесу формування реальної та боєздатної армії це питання практично зникло з порядку денного. Зате, з огляду на практично повне припинення (внаслідок бойових дій) роботи багатьох підприємств і навіть галузей, на Україну чекає дуже серйозна соціально-класова інмутація. Наприклад, це вже починає стосуватися соціально-економічної ролі й економіко-соціальної значущості «шахтарства» в Україні, що так чи інакше всі роки незалежності було чинником, у тому числі й політичного, життя країни. Можуть постраждати представники так званого креативного класу, чий матеріальний успіх і соціальне становище тісно корелюють із загальною економічною ситуацією в країні та чиї послуги й потенціал найбільше затребувані в економіці, що розвивається.

Посилюються і проблеми, пов’язані із загальним зростанням нетерпимості у суспільстві. Класичні позиції «свій-чужий» в умовах конфлікту часто міняються місцями, а подекуди традиційні поділи доходять до абсурду. При цьому критерії віднесення до «своїх» чи «чужих» часто втрачають традиційну базу і стають вкрай динамічними та суб’єктивними. Загалом це посилює роз’єднаність суспільства та актуалізує необхідність його «зшивання» заново.

Сюди ж можна зарахувати і проблеми, пов’язані з вимушеними переселенцями. Йдеться навіть не про соціально-економічні проблеми їхньої облаштованості «на місцях», а насамперед про суто соціально-психологічну адаптацію як самих переселенців, так і зустрічну адаптацію жителів тих місць, куди переселенці прибувають. Тертя на цьому ґрунті періодично виникають — і це багато в чому природно, коли великі маси людей, висмикнуті зі звичних для них місць проживання й традиційних форм існування, опиняються в нових умовах, що потребують нового «усвідомлення себе».

Варто відзначити (щоправда, здебільшого це стосується регіону, охопленого конфліктом) і проблеми людей похилого віку та зростання кількості сиріт і безпритульних (що, з огляду на зруйновану систему роботи з ними, може сприяти зростанню злочинності). Чинником, що загострює цю двоєдину проблему, є також цілий комплекс питань, пов’язаних із соціалізацією молоді та ресоціалізацією тих, хто пройшов крізь суворе «горнило війни» (інвалідів та ін.).

Ще одна проблема, про яку не можна не сказати, — проблема комунікації. Насамперед, між «Україною» та тими проукраїнськими громадянами, які залишилися на окупованих територіях. І хоча на вільних від окупації територіях переважає думка, що «всі, хто був за Україну, вже виїхали», однак це тільки зручна для оберігання власної психіки конструкція, котра дає змогу не помічати очевидного: там залишилося багато людей, які щиро люблять свою країну і не хочуть жити при окупаційній владі. Там проживає багато освічених та інтелектуальних людей із критичним мисленням (учителів, учених, діячів культури та багатьох інших), із якими не просто можна, а й треба підтримувати контакт, бодай для того, аби вони не відчували, що їхня країна їх залишила. Ми не можемо дозволити собі втрачати громадян, як не можемо «дарувати» території сусідові-агресору.



Під тиском переговорного процесу


Ми опиняємося на надскладному роздоріжжі, де інтереси учасників часто розходяться майже діаметрально, причому на кожного з них тиснуть внутрішні проблеми, породжені конфліктом на Донбасі, й інколи, хоч як це дивно, самими перспективами вирішення цієї проблеми.

Україна в цьому питанні дотримується, мабуть, найпослідовнішої позиції. Мінські угоди, якщо їх повноцінно виконувати, мо-жуть відкрити шлях до політичного врегулювання кризи. Проблема в тому, що опоненти бажають виконувати їх у довільному порядку і тільки так, як їм зручно. Україна вже зробила величезний внесок у мирне розв’язання кризи, коли погодилися розпочати дискусію в політичній групі. Але це не означає, що забуті початкові пункти Мінських домовленостей, згідно з якими спочатку мають бути припинені обстріли, відведене важке озброєння, а з територій Донецької і Луганської областей мають бути виведені іноземні найманці та війська. Без цього шанси на те, що нам справді вдасться знайти мирний шлях, доволі туманні й примарні.

І, звісно, жодних виборів без виконання цих умов бути не може. У стратегічному сенсі Україна вже розглядає окуповані території і свою політику щодо них зі значно більш реалістичних позицій, ніж це було раніше. Безперечно, ми не маємо наміру відмовлятися від них і будемо до кінця обстоювати цілісність України, але це не означає, що ми готові грати за чужими правилами. Тож єдине, про що в адміністративно-територіальному сенсі може йтися, — лише про певні особливості місцевого самоврядування. Москва все ще сподівається, що під прикриттям діалогу про «особливий шлях» та про «особливий статус», їм вдасться змусити саме Київ вирішувати усі економічні наслідки відновлення Донбасу, тоді як політичні дії визначатиме Москва, Але це ще більша й серйозніша помилка Кремля, ніж оцінювання України та її потенціалу з позицій 2013 року, а не сьогодення.

У цьому У країна буде готова йти за найжорсткішими сценаріями аж до сценаріїв «Стіни», де сепаратисти й Кремль залишаться сам на сам. Саме на недопущення такого сценарію розвитку подій нині спрямовані вся політика й пропаганда Москви. Адже, навіть якби завтра Україна провела відповідний референдум (для чого, правда, знадобилися б дуже істотні зміни не тільки в національному законодавстві, а й на міжнародному політико-правовому рівні), першою з протестом виступила б саме Москва. Адже взяти ДНР/ЛНР на своє повне утримання і взяти на себе відповідальність за відновлення їхніх територій — це економічне самогубство Росії. Навіть Крим, анексований Росією у значно сприятливіших умовах, майже без єдиного пострілу і без жодних руйнувань, вона економічно підтримувати не в змозі: дотації регулярно зменшуються, а незадоволених там стає дедалі більше.

Однак, крім України і Росії, в цьому конфлікті глибоко задіяні й інші держави, відносини між якими, а також їхні стратегічні завдання так само впливають на врегулювання кризи. Україна безумовно вдячна країнам ЄС за їхню єдину позицію з українського питання і добре розуміє, як часто їм це важко дається. Однак усе ж таки помітно, що ЄС відчуває дискомфорт від санкційного протистояння і шукає шляхи для деескалації в цьому питанні, у тому числі прив’язуючи його до Мінського процесу. Проте зрушення неможливі доти, доки Росія не відмовиться від конфронтаційної риторики й підтримки сепаратистів, і не почне процес реального мирного врегулювання. Тим часом Росія, навіть бажаючи піти цим шляхом, зажадає в обмін гарантії щодо Криму, яких Європа (та й увесь цивілізований світ) їй дати не може, адже один раз «заплющивши очі» на очевидне порушення ключових міжнародних принципів, важко розраховувати, що їх хтось (насамперед, та ж Росія, яка неодноразово проявляла свої неоімперські амбіції територіального характеру) дотримуватиметься надалі. Отже, серйозний порушник (у даному разі — Росія) має бути серйозно покараний.

Ця суперечність між зрозумілим егоїстичним бажанням ЄС урегулювати відносини з Росією та відсутністю можливості відмовитися від нормативної позиції, пов’язаної з Кримом і Донбасом, ставить не тільки Брюссель, а й багато європейських столиць у складне становище.

Водночас це має і позитивні наслідки. Наприклад, доречна активна підтримка з боку ЄС українських зусиль з гармонізації українських практик з відповідними європейськими в сфері адміністративно-територіального управління та сутності самої конституційної реформи, яку проводить Україна. Адже конституційний процес та його важливий складник — децентралізація — відбуваються саме на засадах класичного європейського розуміння того, як мають вибудовуватися відносини між регіонами.

Однак тут вже ЄС і Київ піддаються жорсткому тиску з боку Москви у притаманній їй манері — нав’язати європейцям свою гру й домогтися поступок з усіх ключових для Кремля питань (наприклад, щодо «особливих» умов для ОРДЛО). Власне, це традиційна тактика радянської і російської дипломатії, що зводиться до вибору безкомпромісної позиції і обстоювання її до останнього[84]. Мета такої «безкомпромісної позиції» — спонукати протилежну сторону саму знайти обґрунтування пропозиції, яку більшість візаві Росії вважали спочатку неприйнятною. Однак ця тактика нині веде лише до посилення конфронтації Росії із Заходом, а отже, нова холодна війна стає дедалі реальнішою.

Говорячи про останню, слід розуміти, що обидві сторони (Захід і Росія) підходять до проблем, що виникають, із різним баченням свого успіху в нинішній холодній війні та різним ресурсом. Російські еліти не роблять із цього великої проблеми (як мінімум — на тактичному рівні), сподіваючись на загальний геостратегічний реванш[85]. При цьому вони вважають, що нова холодна війна розвиватиметься за законами старої холодної війни, а себе Росія ототожнює з СРСР, який узяв з цього належні уроки й опрацював ключові помилки.

Однак подібні самооцінки Росії, вочевидь, помилкові. Вона набагато слабша від Радянського Союзу (насамперед ресурсно й територіально), її залежність від світової економіки ще більша, ніж була в СРСР, тому кроки Заходу з економічного тиску на Росію ще ефективніші. До того ж російське керівництво випускає з уваги найголовніше: СРСР, незважаючи на весь приписуваний йому велетенський потенціал, програв цю війну. І багато в чому його виснажила гонка озброєнь. Тобто саме те, на що нині намагається зробити ставку сама Росія. Показово, що єдина загроза, яку може протиставити нинішня Росія економічно розвиненому Заходу, — це регрес до методів ХІХ-ХХ ст. У той час, коли розвинені країни розв’язують свої конфлікти й суперечності в інших просторах (економічному, культурному, інформаційному, гуманітарному), Росія змогла протиставити всьому цьому лише мертвонароджену ідею «русского мира», яка в рафінованому вигляді може перетворитися лише в православний панслов’янський фундаменталізм і на певному етапі виявитися взагалі забороненою у розвинених країнах, як і нацистська ідеологія, та погрозу перетворити все на «ядерний попіл», скочуючись до риторики Північної Кореї.

У підсумку все це знову зводиться до розв’язання проблеми конфлікту на Донбасі та пошук шляхів виходу з неї для всіх основних суб’єктів, адже ситуація там все ще надзвичайно складна. Небажання Москви та бойовиків-сепаратистів ДНР/ЛНР вести розумний діалог щодо мирного врегулювання (тобто послідовно виконувати Мінські угоди) створює патову ситуацію «нескінченного тупика», з якого практично не видно виходу. Хоча, швидше за все, час грає на Україну.

Однак проблема полягає ще й у тому, що це загострює ситуацію не тільки в районі проведення АТО, а й на загальному геостратегічному рівні — розгортання нової холодної війни з неоднозначними перспективами для всіх її учасників. Європа досі намагається вірити в те, що ситуацію можна повернути до «як було», але це неможливо — за минулі півтора року Україна надто багато пережила й надто дорогою ціною здобула цей урок «реал політик», щоб повернутися до старого.

Усе ще гостро може постати проблема того, що буде після 01 січня 2016 року, оскільки Мінські угоди були розраховані саме до цього періоду, а за ними — вакуум політичних домовленостей. Донедавна з цього приводу позиція Президента України була доволі чіткою[86], але наразі ми повинні мати чіткий, реальний і взаємоприйнятий план дій на перспективу. Цей план (або стратегія) має враховувати поліваріантність ситуації, за якої політичні домовленості можуть істотно впливати на характер вирішення конфлікту, однак при цьому він має зафіксувати ключові для нашої держави пріоритети врегулювання.

Водночас такий план неможливо створити, не маючи цілісної картини того, в якому стані перебувають тимчасово окуповані території, наскільки порушені коопераційні зв’язки між ними та іншими регіонами нашої держави. Ми досі лише частково розуміємо, що конкретно втратили на тимчасово окупованих територіях (економічно, політично, гуманітарно, інформаційно, безпеково), лише приблизно уявляємо, яку саме політику маємо здійснювати відносно тимчасово окупованих територій і вкрай рідко думаємо про проблеми, з якими стикається не тільки Україна, але й ці території внаслідок російської агресії. Фактично йдеться про масштабний комплексний огляд передумов окупації та наявного стану тимчасово окупованих територій.

Однак і це лише частина відповіді. Інший важливий складник — стратегія повернення тимчасово окупованих територій та взагалі бачення Україною того, як ми будемо співіснувати після їх повернення під контроль нашої держави. Йдеться про масштабну візію щодо тимчасово окупованих територій у всій поліаспектності поставленої проблеми.

Досі відсутній цілісний підхід до оцінок ціни повернення тимчасово окупованих територій, проблем, з якими ми зіткнемося не лише на шляху повернення, а й після його успішного завершення. А відтак, не даючи самим собі відповіді на ці запитання, ми відчуваємо складнощі в поясненні цих перспектив і на самих окупованих територіях.

Політичний діалог, започаткований у Мінську, — це лише початок руху. Без розуміння його ключових моментів і проблемних «поворотів» вкрай складно сподіватися на те, що він відбудеться вдало.




НАСЛІДКИ РОСІЙСЬКОЇ АГРЕСІЇ НА ДОНБАСІ

РОЗДІЛ 4

РЕСУРСНІ ВТРАТИ ВНАСЛІДОК ВОЄННИХ ДІЙ

Невдача — це можливість почати все з початку,

але вже більш мудро.

Г. Форд

4.1. Втрати виробничої інфраструктури


Під час неоголошеної війни Україна втратила щонайменше 20% економічного потенціалу[87]. Для реального сектору, як і для економіки загалом, 2014–2015 роки стали періодом стресових випробувань: перевіряється на міцність уся його структура — індустріально-аграрний комплекс, інфраструктура, логістика перевезень. Саме реальний сектор відчув нищівного удару під час збройного протистояння: розташовані у східних регіонах потужності вугільної, металургійної, машинобудівної, хімічної промисловості, що забезпечували значну частину внутрішнього промислового виробництва й експорту, зазнали колосальних втрат, знищено низку транспортно-логістичних об’єктів.

Унаслідок бойових дій на території Луганської та Донецької областей, руйнувань транспортної й енергетичної інфраструктури багато підприємств змушені були призупинити або припинити виробничі процеси. Істотно постраждали машинобудування, важка й видобувна, зокрема вугільна, промисловість, значна частка підприємств якої розташована в районі проведення АТО.

Руйнувань і пошкоджень зазнали основні підприємства галузей промисловості, що формують бюджет регіону, припинила діяльність значна кількість містоутворювальних підприємств. Малі та середні підприємства зменшили економічну активність на 80–90%, а майже 40 тис. із них повністю припинили свою діяльність. За інформацією Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, економічна активність на тимчасово неконтрольованих Україною територіях зменшилася у 5 разів[88].

Обсяг промислової продукції Донецької області (без урахування частини зони проведення антитерористичної операції) за січень-серпень 2015 року порівняно з аналогічним періодом попереднього року зменшився на 45,0%. За серпень 2015 року порівняно з аналогічним місяцем 2014 року спад сповільнився до 4,0%, тоді як у червні він складав 46,6%, у травні — 45,9%, у квітні — 49,5%.

Уповільнення спаду виробництва пов’язано, по-перше, з низькою базою порівняння, оскільки в 2014 році ситуація в промисловості регіону погіршилася особливо помітно саме з липня. По-друге, в нинішньому році, незважаючи на руйнування транспортної й енергетичної інфраструктури та викликані цим проблеми матеріально-технічного забезпечення й відвантаження готової продукції, підприємства використовують усі можливості для відновлення та нарощування виробництва. Позитивна динаміка порівняно з попереднім місяцем фіксувалася в березні, квітні, травні 2015 року, тобто три місяці поспіль, а також у липні[89].

У Луганській області катастрофічно скоротилися обсяги промислового виробництва: за січень-серпень 2015 року порівняно з аналогічним періодом попереднього року виробництво зменшилося на 81,0%.

З початку конфлікту спад виробництва відбувся в усіх основних галузях промисловості Донецької та Луганської областей, що спричинило зменшення експорту майже удвічі. Тільки в 2014 році порівняно з попереднім роком обсяги промислової продукції скоротилися в Донецькій області на 31,5%, в Луганській — на 42,0%[90]. Зокрема, в Донецькій області скорочення промислового виробництва склало: у виробництві, передачі й розподілі електроенергії — 18,3%; у металургійному виробництві та виробництві готових металевих виробів — 27,7%; у виробництві коксу і продуктів нафтоперероблення — 31,5%; у вугільній промисловості — 36,8%; у машинобудуванні — 41,1%; у виробництві хімічних речовин і хімічної продукції — 47,5%. У базових галузях промисловості регіону порушено традиційні виробничі ланцюжки «вугілля — кокс — метал» та «вугілля — електроенергетика». На підприємствах, що працюють у Донецькій та Луганській областях, скорочено обсяги виробництва продукції через перебої з постачанням сировини й вивезенням готової продукції, пошкодженням виробничих та інфраструктурних об’єктів, мереж водопостачання, електроживлення, призупиненням банківських операцій[91].



Паливно-енергетичний комплекс


Паливно-енергетичний комплекс України традиційно зорієнтований на використання вугілля Донбаського регіону. Це зумовлено тим, що основна частка загальних ресурсів вугілля України (близько 92,4%) знаходиться в Донецькому вугільному басейні. Загалом прогнозні запаси вугілля в Україні із заляганням до глибини 1500 м за різними оцінками становлять від 100 до 117,5 млрд т. Протягом останніх 15 років рівень видобутку вугілля в Україні був у діапазоні 72–86 млн т на рік.

У 2013 році структуру вугільної галузі України складали 295 вуглевидобувних підприємства (шахти, розрізи), з яких 150 шахт мали виробничу потужність, 145 перебували на різних стадіях закриття. У 2013 році видобуток вугілля на 150 працюючих шахтах становив 83,7 млн т, з них енергетичного вугілля — 60 млн т, коксівного — 24 млн т[92].

З початку бойових дій на Донбасі 69 зі 150 українських шахт вимушені були припинити видобуток вугілля (7 шахт було зруйновано під час бойових дій, інші ж функціонують у режимі підтримки життєдіяльності). На шахти, які зараз не функціонують, у 2013 році припадало 40% видобутку вугілля в цілому по Україні.

Загалом, за даними Міненерговугілля станом на вересень 2015 року, на непідконтрольній уряду України території Донецької та Луганської областей знаходиться 85 шахт усіх форм власності, що складає 57% загальної кількості по Україні, на 60 з них видобувалося енергетичне вугілля (антрацит).

Із 90 державних шахт, підпорядкованих Міненерговугілля, лише 35 розташовані на контрольованій Україною території, з них працюють 24 шахти (видобувають близько 21 тис. т на добу), 2 — працюють у режимі підтримання життєдіяльності (в режимі водовідливу).

На підконтрольній Україні частині Донбасу розташовані більшість державних шахт і половина приватних об’єднань, які видобувають переважно газові марки вугілля («Дзержинськвугілля», «Добропіллявугілля» «Красноармійськвугілля», «Лисичанськвугілля», «Павлоградвугілля», «Селідоввугілля», шахти «Південно-Донбаська № 1» і «Краснолиманська». На тимчасово неконтрольованих Україною територіях — державні та приватні шахти, на яких видобувають переважно антрацитові марки «Макіїввугілля», «Орджонікідзевугілля», «Шахтарськантрацит», «Торезантрацит», «Сніжнеантрацит», «Донбасантрацит», «Луганськвугілля», шахти компаній ДТЕК («Ровенькиантрацит», «Свердловськантрацит», «Краснодонвугілля», «Комсомолець Донбасу»).

За 2014 рік (через військовий конфлікт у Луганській і Донецькій областях) видобуток вугілля в Україні скоротився на 22% до 65 млн т. Загалом було видобуто 49 млн т енергетичного вугілля (на 19% менше, ніж 2013 року) і 16 млн т коксівного вугілля (-32%). Видобуток на державних шахтах скоротився на 27% до 18 млн т (36% загального обсягу)[93].

За січень-серпень 2015 року вугледобувними підприємствами України видобуто 26 млн т вугілля, що на 23986 тис. т (або на 48,0%) менше порівняно з відповідним періодом 2014 року. Загалом видобуток енергетичного вугілля зменшився на 15939 тис. т (або на 43,5%), коксівного — на 8047 тис. т (або на 60,1%). За цей самий період вугледобувними підприємствами, підпорядкованими Міненерговугіллю України, видобуто вугілля 4,4 млн т, що на 9149,8 тис. т (або на 67,1%) менше, ніж за аналогічний період 2014 року. Видобуток енергетичного вугілля зменшився на 6618,3 тис. т (або на 67,6%) порівняно з відповідним періодом 2014 року, а коксівного — на 2531,5 тис. т (або на 65,7%) і видобуток відповідно становив 3,1 та 1,3 млн т.

Достовірна інформація стосовно роботи шахт, розташованих на окупованій території, відсутня. За повідомленням Міненерго-вугілля, за винятком підприємств ДТЕК, інформація щодо проведення робіт підприємствами не подається з грудня 2014 року. Підприємства ДТЕК: «Комсомолець Донбасу», «Ровенькиантрацит», «Свердловантрацит» за період січень-липень 2015 року видобули 2,1 млн т вугілля.

За повідомленням ЗМІ, станом на травень 2015 року[94]:

• на окупованій території Луганської області нараховувалося близько 40 шахт, з них працювали близько 20 (як приватні, так і державні шахти);

• на окупованій території Донецької області існували наміри «законсервувати» понад 20 вугільних підприємств, і залишити в роботі 18, чотири з яких приватні.

Втративши контроль над окремими територіями Донбасу, Україна втратила контроль над видобутком енергетичного вугілля. На відносно невеликій окупованій території видобувається майже половина всього українського вугілля, зокрема майже 100% антрациту.

Україна опинилася в умовах дефіциту антрацитового вугілля, що використовувалося для роботи теплових електростанцій, а отже, змушена імпортувати енергетичне вугілля. За даними Державної фіскальної служби, в 2014 році Україна імпортувала кам’яного вугілля та антрациту на загальну суму 1,773 млрд дол. США[95].

В умовах воєнної агресії з боку Росії найбільші закупівлі вугілля Україна здійснювала саме тут. Імпорт вугілля з РФ 2014 року в грошовому еквіваленті становив 1,138 млрд дол. США, із США — 0,324 млрд дол., з Казахстану — 0,1 млрд дол.; на інші країни припало 0,211 млрд дол. США.

При цьому Росія вдавалася до блокування імпортних поставок вугілля. Так, наприкінці листопада 2014 року російська залізниця отримала розпорядження про заборону відправлення вугілля в Україну (на кордоні було блоковано близько 1000 вагонів вугілля)[96], що було стратегією примушування України до переговорів із самопроголошеною окупаційною владою.

Унаслідок воєнних дій на території Донецької та Луганської областей і штучно створеного дефіциту енергетичного вугілля Об’єднана енергетична система України (далі — ОЕС України) опинилася в складних умовах.

Проблеми з паливом спричинили кризову ситуацію в листопаді-грудні 2014 року, коли через вимушені простої генеруючих потужностей (переважно через ремонтні роботи) і відсутність вугілля було виведено з експлуатації 22 блоки ТЕС, загальною потужністю 5,5 ГВт.

Із II половини 2015 року ситуація почала поліпшуватися. Відновлення залізничних колій, ремонт локомотивів, припинення обстрілів дозволили в літні місяці щодня вивозити до 30 тис. т вугілля. Загалом у серпні-вересні 2015 року на ТЕС доставлялося понад 500 тис. т антрацитового вугілля[97], що уможливлює сподівання на усунення проблем із вугіллям у зимовий період 2015/2016 років.

Станом на 01 вересня 2015 року запаси вугілля на складах ТЕС і ТЕЦ становили 1795,1 тис. т, залишок мазуту — 93,7 тис. т.

Водночас проблеми з руйнування енергетичної інфраструктури не дають змоги говорити про стабілізацію ситуації з енергопостачанням на території Донбасу. Внаслідок збройних дій було пошкоджено та вимкнено значну кількість високовольтних повітряних ліній і трансформаторних підстанцій основної мережі, що призвело до відокремлення кількох енерговузлів від ОЕС України.

У безпосередній близькості до лінії боїв розташовані Луганська ТЕС (1,4 ГВт), Вуглегірська ТЕС (3,6 ГВт), Миронівська ТЕС (0,2 ГВт), які протягом 2014–2015 років потрапляли під обстріли, в результаті чого було пошкоджено обладнання ТЕС, підстанцій та ліній електропередач. Унаслідок цього, наприклад, генерування електроенергії на Луганській ТЕС здійснювалося лише на двох із семи встановлених блоків. Періодично припиняли роботу й інші електрогенеруючі потужності, а споживачі потерпали від періодичного зникнення енергопостачання.

На сьогодні ОЕС України продовжує працювати у вкрай складних умовах через критичну ситуацію із забезпеченням паливом теплових електростанцій і значну кількість пошкоджень об’єктів електромереж різних класів напруги внаслідок бойових дій на сході України.

Станом на 01 липня 2015 року через бойові дії в Донецькій та Луганській областях було знеструмлено (частково або повністю) 55 населених пунктів. Обсяги пошкоджень в електричних мережах значні: відключено 28 ПЛ 220–330 кВ, 3 ПС 220–330 кВ, 44 ПЛ 110–150 кВ, 20 ПС 110 кВ, 86 ПЛ 35 кВ, 31 ПС 35 кВ, 149 ПЛ 6–10 кВ, 780 ТП.

Повний обсяг пошкоджень в електромережах, а також обсяг необхідного додаткового фінансування відновлювальних робіт може бути уточнено тільки після припинення воєнних дій. Загальний орієнтовний обсяг необхідних коштів, за попередніми розрахунками НЕК «Укренерго», станом на початок 2015 року становив понад 3920 млн грн.

Для збалансування режимів ОЕС України в умовах дефіциту потужності введено графіки аварійного відключення споживачів. Відпрацьовуються способи вирішення питання стосовно добровільного зменшення обсягів споживання електроенергії, зокрема енергоємними підприємствами, з метою уникнення негативного впливу раптового вимкнення споживачів із центрів живлення.

Попри наявні проблеми, Україна спроможна забезпечити свої потреби в електроенергії, тоді як на окупованих територіях мають місце порушення порядку розрахунків за вироблену й спожиту електроенергію та дефіцит генеруючих потужностей.

На окупованій території з великих генеруючих потужностей розташовані Старобешівська ТЕС (1,9 ГВт) та Зуївська ТЕС (1,2 ГВт), однак загальний перелік потужностей є більшим. Станом на липень 2015 року до переліку електрогенеруючих установок, розташованих на тимчасово непідконтрольних владі України територіях увійшли, крім Старобешівської ТЕС (ПАТ «Донбасенерго») і Зуївської ТЕС (ТОВ «ДТЕК Східенерго»), такі електрогенеруючі підприємства: Зуївська експериментальна ТЕЦ, енергоустановки «Донецького метзаводу», «Ясиновського коксохімічного заводу», «Алчевського коксохімічного заводу», «Горлівського коксохімічного заводу», «Макіївського метзаводу», «Алчевського меткомбінату», «Єнакіївського метзаводу», когенераційна установка «Макіївкокс». У перелік включено енергогенеруючі об’єкти ТЕЦ ВАТ «Силур», концерну «Стирол», комбінату «Каргіл» і «ТПК Укрсплав». Чотири вітроелектростанції розташовані на тимчасово окупованих територіях — Лутугинська, Краснодонська, Новоазовська та «Вітроенергопром».

Необхідно зазначити, що до сьогодні і окуповані території, і території, контрольовані Україною, входять до Єдиної енергосистеми України, тобто виробництво на всіх станціях і споживання повністю підпадає під єдине диспетчерське управління НЕК «Укренерго». Водночас споживачі з окупованої території припинили сплачувати за спожиту електроенергію: борги до квітня 2015 року становили понад 3,5 млрд грн.

Для врегулювання ситуації Україна була вимушена запровадити особливий порядок взаєморозрахунків за вироблену та спожиту електроенергію[98].



Металургія[99]


На Донбасі зосереджено значні потужності металургійної промисловості України: навіть без урахування частини району проведення АТО, частка Донецької області в обсягах реалізації металургійної продукції у 2014 році складала 34,6% (у загальному обсязі реалізованої промислової продукції регіону — 42,4%), Луганської області 5,7% (36,2% відповідно)[100]. Воєнні дії призвели до значного погіршення основних фінансово-економічних показників діяльності галузі.

У Донецькій області скоротилися обсяги виробництва всіх видів металопродукції, виробництво коксу зменшилося приблизно на 30%, діяльність більшості металургійних підприємств була збитковою, хоча частка їх збитків складала лише 3,3% сумарних збитків усієї промисловості регіону. У Луганській області також скоротилися обсяги виробництва основних видів металопродукції, що сформувало близько половини всіх збитків промисловості регіону.

З усіх основних металургійних і коксохімічних підприємств Донбасу[101] лише ПАТ «Маріупольський металургійний комбінат імені Ілліча» («ММК ім. Ілліча») та ПАТ Металургійний комбінат «Азовсталь» (МК «Азовсталь»), розташовані в м. Маріуполь на підконтрольній Україні території, не зупиняли виробничий процес та одержали у 2014 році чистий прибуток. Проте внаслідок обмежень поставок сировини й вивозу готової продукції їх виробничі потужності завантажені неповністю. На «ММК ім. Ілліча» виробничу програму з випуску агломерату, чавуну, мартенівської та конвертерної сталі, гарячекатаного прокату в 2014 році було виконано приблизно на 70–75%, а навесні 2015 року інженерно-технічний та адміністративний персонал переводився на чотириденний робочий тиждень.

Проблеми з ресурсним забезпеченням виробничого процесу металургійних підприємств Донбасу (і на окупованій території, і на підконтрольній Україні) пов’язані насамперед з пошкодженням транспортної, передусім залізничної, інфраструктури та економічною блокадою тимчасово непідконтрольних Україні територій, оскільки морські перевезення не забезпечують необхідний обсяг доставки сировини для стабільної роботи. Проблеми в «ММК ім. Ілліча» та МК «Азовсталь» виникають також і з постачанням коксу, оскільки більшість постачальників знаходиться або на лінії зіткнення (ПАТ «Авдіївський коксохімічний завод»), або на окупованій території (ПАТ «Ясинівський коксохімічний завод», ПАТ «Донецьккокс»).

На підконтрольній Україні території Донбасу розташовані також ПрАТ «Костянтинівський металургійний завод» («КМЗ»), ТОВ «Краматорський феросплавний завод» («КФЗ»), ТОВ «Електросталь» (м. Курахове) та ПАТ «Авдіївський коксохімічний завод» («АКХЗ»), Однак їх функціонування є досить нестабільним не тільки через проблеми з ресурсним забезпеченням і збутом продукції, а й унаслідок близькості зони бойових дій.

Значна кількість металургійних і коксохімічних підприємств Донецької та Луганської областей на сьогодні опинилися на окупованій території. Це, зокрема, ПАТ «Єнакієвський металургійний завод» («ЄМЗ») з Макіївською філією, ПАТ «Алчевський металургійний комбінат» («АМК»), ПрАТ «Донецьксталь» — металургійний завод» («Донецьксталь»), ПАТ «Донецький металопрокатний завод» («ДМПЗ»), ПрАТ «Донецький електрометалургійний завод» («ДЕМЗ»), ПАТ «Харцизький трубний завод» («ХТЗ»), ПАТ «Стахановський завод феросплавів» («СЗФ»), ПАТ «Ясинівський коксохімічний завод» («ЯКХЗ»), ПрАТ «Макіївкокс», ПрАТ «Єнакієвський коксохімпром» («ЄКХП»), ПАТ «Донецьккокс», ПАТ «Алчевський коксохімічний завод» («Алчевськкокс»).

Вони практично не працюють із II півріччя 2014 року. Деякі із цих підприємств («ХТЗ», «Донецьксталь», «ЄМЗ», «АМК», на яких працює майже 50 тис. осіб) періодично намагалися запустити, однак потужності були завантажені в середньому на 40% через економічну й транспортну блокаду тимчасово непідконтрольних Україні територій. За даними Агентства з розвитку інфраструктури фондового ринку України, у 2014 році чистий збиток «ЄМЗ» становив 390,6 млн грн, «АМК» — 20201 млн грн, Донецьксталі — 4871,5 млн грн[102].

Воєнні дії на території Донбасу значно загострили наявні проблеми металургійної промисловості й створили нові, пов’язані виключно зі збройним протистоянням.



Машинобудування[103]


Частка Донецької та Луганської областей у загальному обсязі реалізації машинобудівної продукції в Україні у 2013 році складала відповідно 15,8% і 6,9%, у 2014 році — 18,7% та 9,8%, у I кварталі 2015 року — 6,7% та 1,5%. Значне скорочення частки машинобудування Донбасу в 2015 році обумовлено зупинкою підприємств, їх виведенням або перереєстрацією в інших областях.

На сьогодні практично не працюють ПАТ «Донецькгірмаш», ПАТ «Донецький енергозавод», ДП «НДІ комплексної автоматизації». Призупинено виробничу діяльність ПрАТ «Горлівський машинобудівник», ПАТ «Новогорлівський машзавод», ТОВ «Ясинуватський машзавод», а також ПАТ «Азовмаш», виробничі потужності якого завантажені лише на 10%. З початку року чисельність працюючих зменшено на понад 30% (4,4 тис. осіб). Через пошкодження інфраструктури та евакуацію людей не працює ПАТ «Стаханівський вагонобудівний завод», збитки від простою якого щомісячно становлять близько 1,2 млн дол. США. На 51,2% зменшено обсяги виробництва ПАТ «Кіровський ковальський завод «Центрокуз». Щомісячні збитки від недопоставки продукції на експорт — 1–1,5 млн грн.

За попередніми підрахунками, втрати вітчизняних машинобудівних підприємств у 2014 році оцінюються на рівні близько 10 млрд грн[104]. Спад виробництва машинобудівної промисловості зумовлений забороною поставок в РФ продукції воєнного та подвійного призначення, відмовою від співпраці із замовниками з Росії, зупинкою внаслідок руйнування або розташування на окупованій території багатьох підприємств, що були замовниками машинобудівної продукції, передусім вугледобувної галузі.

Майже третину (27%) промислового потенціалу Донецької та Луганської областей вивезено в РФ[105]. Особливо небезпечним є демонтаж і вивезення устаткування з машинобудівних заводів Донецької та Луганської областей, які виробляють продукцію військового призначення (зокрема, зі Сніжнянського машинобудівного заводу, Луганського патронного заводу, заводів «Топаз», «Юність» і «Точмаш»[106]). Це позбавляє Україну стратегічних потужностей (зокрема високотехнологічних) і водночас посилює позиції бойовиків щодо їх забезпечення військовим оснащенням і боєприпасами.

Збройне протистояння на території Донбасу негативно вплинуло на підприємства машинобудування. Більшості підприємств вдалося уникнути непоправних руйнувань, проте суттєво пошкоджено інфраструктуру, зокрема логістичну, що призводить до порушення коопераційних зв’язків між підприємствами. Крім того, внаслідок руйнування шахт і загального зменшення інвестиційного попиту зменшується попит на продукцію машинобудування з боку основних споживачів — гірничих підприємств.



Хімічна промисловість[107]


У 2014 році внаслідок воєнних дій на території регіону більшість підприємств хімічної галузі призупинили виробничий процес і відвантаження готової продукції через загрози техногенного характеру. Виробничу інфраструктуру окремих підприємств було пошкоджено (Донецький казенний завод хімічних виробів), значна їх частина (зокрема, Горлівське ПАТ «Концерн Стирол») залишилася на окупованій території, внаслідок чого виробничий потенціал хімічної галузі регіону суттєво скоротився. Чималих руйнувань зазнала транспортна й енергетична інфраструктура галузі.

2014 року обсяги реалізованої хімічної продукції скоротилися в Донецькій області на 52,4%, у Луганській — на 49,8%. У Донецькій області виробництво основного експортного хімічного продукту (азотних мінеральних добрив) зазнало катастрофічного спаду (71,5%). Експортні поставки хімічної продукції зменшилися в 5,5 раза, що зумовило скорочення її частки в загальному обсязі товарного експорту з 4,5% до 1,2%. Найбільше скорочення відбулося щодо експорту продуктів неорганічної хімії (у 10,5 раза) й добрив (у 5,7 раза) — товарних груп, що в попередньому році забезпечували 83,2% загальних обсягів експорту хімічної продукції області. Збитки підприємств хімічної галузі Донецької області (без урахування району проведення АТО) 2014 року становили 24,4 млн грн. При цьому не враховано негативні результати фінансово-економічної діяльності ПАТ «Концерн Стирол», який у 2014 році скоротив чистий дохід від реалізації продукції в 3,6 раза та збільшив чистий збиток у 6 разів (до 16,5 млрд грн).

У 2014 році експорт хімічної та пов’язаних із нею галузей промисловості Луганській області зменшився на 71,5%, зокрема продуктів неорганічної хімії — на 86,2%. Підприємства хімічної галузі Луганської області отримали від’ємний фінансовий результат в обсязі 10,2 млрд грн. Це зумовлено переважно нестабільною збитковою діяльністю ПрАТ «Сєвєродонецьке об’єднання «Азот». Його чистий дохід від реалізації продукції зменшився порівняно з 2013 роком у 2,7 раза, а чистий збиток збільшився в 5,1 раза (до 9,8 млрд грн). Основною причиною простою цього хімічного гіганта (крім мінімізації техногенних й екологічних ризиків) є проблеми забезпечення азотного виробництва природним газом і безперебійного електропостачання.

Девальваційні процеси, інфляційне зростання внутрішніх цін та спад хімічного виробництва зумовили згортання внутрішнього ринку хімічних продуктів. Як наслідок, імпортні поставки скоротилися в 2,1 раза. У підсумку випереджальне зниження обсягів експорту обумовило від’ємне сальдо зовнішньої торгівлі хімічними продуктами регіону.

Важливою негативною тенденцією 2014 року стало скорочення трудового потенціалу хімічного комплексу Донбасу. Середньооблікова чисельність штатних працівників у виробництві хімічних речовин і хімічної продукції Донецької області на кінець 2014 року порівняно з 2013 роком зменшилася майже у 5 разів. Має місце відплив висококваліфікованих інженерних і робітничих кадрів з виробництв, що простоюють, до іноземних підприємств, зокрема російських.

Таким чином, проблемою хімічної промисловості Донбасу є те, що значна частина підприємств хімічної галузі залишилася на окупованій території, а ефективному використанню виробничого потенціалу підприємств на звільнених територіях перешкоджають проблеми забезпечення енерго-сировинними ресурсами.



Сільське господарство[108]


На підконтрольній території кожної з двох областей Донбасу в довоєнний період вироблялося понад дві третини валової продукції сільського господарства (у Донецькій області — 70%, Луганській — 73%).

Найбільш значущими у 2014 році були втрати врожаю соняшнику. За оцінкою на основі даних Держстату України[109], втрати в обох областях становили понад 150 тис. т. У 2015 році посівні площі під соняшником складали в Донецькій області 72,4% довоєнного рівня, а в Луганській — 80%, внаслідок чого слід очікувати збереження негативних тенденцій у виробництві.

У 2014 році в Луганській області зменшилося виробництво зернових культур, соняшнику, картоплі та плодів і ягід (на 28%), овочів (на 40%). У 2015 році, за даними Держстату України, посівні площі в Донецькій області порівняно з довоєнним періодом (2013 рік) зменшилися на 30,6%, у Луганській — на 29,2%. У Донецькій області скорочення відбулося переважно за рахунок посівів зернових (на 31,1%), технічних культур (на 25,3%), картоплі та овоче-баштанних (на 46,3%). У Луганській області посіви під зерновими порівняно з 2013 роком також скоротилися на 34,1%, під технічними культурами — на 18,3%, картоплею та овочами — на 45,6%. Проведення посівної на Донбасі значно ускладнилося через бойові дії, артобстріли, значну кількість замінованих площ (за оцінками, вони сягали 32 тис. та).

Загальні втрати аграрного сектору на території Донецької області оцінено приблизно в 520 млн грн, Луганської області (за попередніми підрахунками) — у майже 1179 млн грн[110].

Суттєві негативні зміни відбулися і у тваринництві обох областей. У 2014 році порівняно з 2013 роком у Донецькій області виробництво продукції тваринництва зменшилося в натуральних показниках за основними видами продукції на 5–12%. Поголів’я великої рогатої худоби й корів скоротилося на 25%, птиці — на 46,2%. У Луганській області на кінець 2014 року залишилося 54,4% поголів’я свиней, 54,7% великої рогатої худоби (зокрема корів — 56,6%), 20,4% поголів’я птиці (у сільськогосподарських підприємствах — 1,5%), що призвело до зменшення виробництва яєць на 40%.

За січень-серпень 2015 року порівняно з відповідним періодом попереднього року в Донецькій області поголів’я великої рогатої худоби скоротилося на 23,4% (корів — на 26,1%), поголів’я свиней — на 14,8%, птиці — на 60,3%, у Луганській області, відповідно, великої рогатої худоби — на 31,8%, корів — на 31,9%, свиней — на 20,6%, птиці — на 22,3%. Наслідком такої втрати поголів’я в регіоні є значний спад виробництва тваринницької продукції. Зменшення виробництва м’яса відбулося переважно за рахунок сільськогосподарських підприємств, які скоротили виробництво в Луганській області на 83,3%, а в Донецькій — на 15,5%. Знизився також рівень виробництва молока: в Донецькій області на 21,1%, у Луганській — на 28,5%. Через знищення підчас обстрілів значної частини поголів’я птиці та закриття низки птахофабрик значно скоротилося виробництво яєць. У Донецькій області порівняно із січнем-серпнем 2014 року воно складало 34,0%, у Луганській — 21,1%. У такій ситуації варто очікувати довготривалої кризи у тваринництві обох областей.

Основних збитків сільському господарству регіону завдала втрата земельних, матеріальних та трудових ресурсів. Частково втрати аграрного сектору на контрольованих українською владою територіях спричинені воєнними діями (обстрілами, мінуванням тощо).

Для забезпечення діяльності аграріїв на контрольованих територіях необхідно спростити їм доступ до виробничих ресурсів і сприяти збуту виробленої продукції.



Транспортна інфраструктура


Унаслідок бойових дій на частині території Донецької та Луганської областей велика кількість об’єктів транспортної інфраструктури зазнала пошкоджень і руйнувань.

За даними Укрзалізниці, в районі проведення АТО залишаються пошкодженими понад 1610 об’єктів залізничної інфраструктури, на відновлення яких, за попередніми підрахунками, необхідно витратити близько 860 млн грн. Через руйнування залізничної інфраструктури на Донбасі паралізовано роботу таких крупних залізничних вузлів, як Ясинувата, Попасна, Микитівка, повністю знищено залізничний вузол Дебальцеве.

У районі проведення бойових дій на сході країни зазнали руйнувань понад 1700 км автодоріг загального користування, зокрема близько 900 км у Донецькій області та 820,7 км — у Луганській. Зруйновано 33 мости і шляхопроводи загальною довжиною понад 2800 погонних метрів. Орієнтовна сума збитків, завданих дорожньому господарству, оцінюється в 4,8 млрд грн (у Донецькій області — 2,5 млрд грн, Луганській — 2,3 млрд грн).

На Донбасі повністю знищено аеропорт «Донецьк» імені С. Прокоф’єва (на підготовку якого до Євро-2012 витрачено понад 1,5 млрд дол. США) та аеропорт «Луганськ». Пошкоджень або руйнувань зазнали 28 об’єктів керування повітряним рухом.

Повністю оцінити вартість зруйнованих об’єктів транспортної інфраструктури можна буде після доступу до всіх зруйнованих об’єктів, чимало з яких нині залишається під контролем бойовиків. Останні продовжують планомірно та цілеспрямовано знищувати транспортну інфраструктуру Донбасу, що безпосередньо позначається на показниках роботи транспортної галузі. Так, загальні обсяги перевезень вантажів в Україні у 2014 році скоротилися на 10,1%, пасажирів — на 5,3%, вантажооборот знизився на 10,8%, пасажирооборот — на 11,7% порівняно з 2013 роком.

У 2015 році триває тенденція скорочення обсягів перевезень і вантажів, і пасажирів усіма видами транспорту, за виключенням водного: за січень-серпень підприємствами транспорту України загалом перевезено вантажів лише 83,8% рівня відповідного періоду 2014 року, пасажирів — 87,0%.

Цілеспрямоване знищення терористами низки об’єктів виробничої інфраструктури на Донбасі суттєво погіршує соціально-економічне становище східних регіонів і завдає удару всій економіці України.



4.2. Виснаження фінансової сфери


Втрати бюджету внаслідок воєнної агресії обчислюються мільярдами гривень, ліквідація підприємств призвела до зменшення доходів бюджетів усіх рівнів, зростання безробіття, посилення соціального напруження в регіоні.

У своєму виступі на саміті ООН зі сталого розвитку Президент України П. Порошенко зазначив, що «кожен день війна на Донбасі обходиться в 5 млн дол. США, які країна могла б інвестувати в сталий розвиток країни»[111].

Унаслідок воєнних дій находження до бюджетів усіх рівнів на території Донецької та Луганської областей зменшилися. Це зумовлено знищенням та/або пошкодженням основних засобів виробництва; простоєм підприємств; скороченням штатної чисельності працівників; зменшенням рівня заробітної плати; переміщенням платників податків в інші регіони; припиненням господарської діяльності суб’єктами господарювання тощо.

За даними Міністерства фінансів України, доходи місцевих бюджетів (з урахуванням міжбюджетних трансфертів) Донецької області (рис. 1) скоротилися з 22,4 млрд грн у 2012 році; 20,5 млрд грн у 2013 році до 18,1 млрд грн у 2014 році (див. рис. 1) й до 14,2 млрд грн за планом на 2015 рік для підконтрольних Україні територій. Відповідні обсяги надходжень по Луганській області зменшилися з 9,9 млрд грн у 2012 році; 9,1 млрд грн у 2013 році до 7,6 млрд грн у 2014 році (див. рис. 1) й до 5,6 млрд грн за планом на 2015 рік для підконтрольних Україні територій. Скорочення відбулося переважно через зменшення надходжень податку на доходи фізичних осіб.


Донбас і Крим: ціна повернення

Рис. 1. Динаміка податку на доходи фізичних осіб і міжбюджетних трансфертів із державного бюджету до зведених бюджетів Донецької та Луганської областей у 2013–2014 роках, млрд грн

Розраховано за: дані Міністерства фінансів України.


Разом зі зниженням доходів бюджетів Луганської та Донецької областей відповідно зменшилися їх видатки. За даними Міністерства фінансів України, видатки місцевих бюджетів Донецької області скоротилися з 21,6 млрд грн у 2012 році; 20,1 млрд грн у 2013 році до 16,1 млрд грн у 2014 році й до 14,5 млрд грн за планом на 2015 рік для підконтрольних Україні територій. Відповідні обсяги видатків по Луганській області зменшилися з 9,8 млрд грн у 2012 році; 9,3 млрд грн у 2013 році до 6,4 млрд грн у 2014 році й до 5,9 млрд грн за планом на 2015 рік для підконтрольних Україні територій. Таким чином, у 2014 році порівняно з 2013 роком по Донецькій області видатки місцевих бюджетів знизилися на 4,0 млрд грн, у Луганській — на 2,9 млрд грн. Також скоротився обсяг трансфертів, що передаються до державного бюджету. Якщо у 2013 році Донецька область перерахувала цих коштів 0,3 млрд грн, то у 2014 році сума становила 0,2 млрд грн. Луганська область у 2014 році взагалі не перераховувала фінансовий ресурс до державного бюджету. Традиційною залишалася структура видатків бюджету: близько чверті коштів бюджету призначалося відповідно для освіти, медицини, соціального захисту й інших статей соціального спрямування. Таким чином, бюджети мали соціальний характер. У структурі видатків окупованих областей зменшилися всі функціональні складники.

Разом зі зменшенням видаткової частини місцевих бюджетів скоротилися обсяги міжбюджетних трансфертів, що перераховуються з державного бюджету. Так, обсяг трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам Донецької області у 2012 році становив 10,8 млрд грн та у 2013 році — 8,1 млрд грн та у 2014 році — 8,4 млрд грн; по Луганській області ці показники становили в 2012 році — 9,9 млрд грн, а 2013 році — 9,1 млрд грн та у 2014 році — 7,6 млрд грн. У 2015 році станом на 01 вересня з державного бюджету Донецькій області було перераховано міжбюджетних трансфертів у сумі 6,2 млрд грн, що складало 44,9% планового показника, Луганській області перераховано 2,5 млрд грн, що складає 36,4% планового показника.

До бюджетних втрат слід відносити також обсяги місцевих зобов’язань Луганської й Донецької областей, особливо якщо йдеться про гарантовані державою запозичення. Аналіз офіційних даних Мінфіну[112] засвідчив, що по Луганській області частка внутрішньої заборгованості місцевих бюджетів (переважно середньо- та довгострокові зобов’язання) в загальній сумі внутрішнього місцевого боргу України складає 3,1% (станом на кінець I півріччя 2015 року — 466 млн грн) та має тенденцію до зниження (472,39 млн грн в 2014 році проти 497,49 млн грн в 2013 році). По Донецькій області частка внутрішньої заборгованості місцевих бюджетів у загальній сумі внутрішнього місцевого боргу України має тенденцію до незначного зростання: у 2013 році — 5,59%, у 2014 році — 5,64%, у I півріччі 2015 року — 5,75% і станом на кінець I півріччя 2015 року становить 854,62 млн грн (у структурі внутрішніх місцевих запозичень переважають середньострокові запозичення та короткострокові зобов’язання). Зовнішній місцевий борг Донецької області майже не впливає на загальну суму зовнішнього боргу місцевих бюджетів України (його частка складає 0,08%).

Унаслідок воєнної агресії істотно зменшилася кількість платників податків. Станом на 01 січня 2015 року на податковому обліку в органах ДФС Донецької області перебували 72850 юридичних осіб та 135989 фізичних осіб — підприємців. Протягом 2014 року зменшилася кількість платників — юридичних осіб зменшилася на 1226 (1,6%), фізичних осіб — підприємців — на 58 551 (30%).

Загалом за 2014 рік до дохідної частини зведеного бюджету України від ГУ ДФС України в Донецької області забезпечено надходження в сумі 12558,7 млн грн, що на 4308,3 млн грн, або на 25,5%, менше, ніж у 2013 році (16867,0 млн грн). Виконання індикативного показника доходів склало 98,8%.

До державного бюджету України за 2014 рік зібрано 4621,6 млн грн, що на 2287,5 млн грн, або на 33,1%, менше, ніж у 2013 році (6909,1 млн грн). Індикативний показник доходів виконано на 86,4%. Зокрема до загального фонду зібрано 4499,8 млн грн, що складає 91,4% індикативного показника. Надходження податку на додану вартість зменшилися на 43,6%, податку на прибуток підприємств — на 28,9%.

До місцевих бюджетів за 2014 рік забезпечено надходжень в обсязі 7937,1 млн грн, що на 2020,8 млн грн, або на 20,3%, менше, ніж у 2013 році (9957,9 млн грн). Індикативний показник доходів виконано на 107,8%, додатково до бюджету надійшло 575,2 млн грн. Найбільшу частку в загальній сумі збору до місцевих бюджетів складають податок на доходи фізичних осіб і плата за землю, а їх надходження зменшилися на 20,4% та 19,4% відповідно.

У 2014 році за єдиним соціальним внеском надійшло 12738,0 млн грн, індикативний показник надходжень виконано на 100,7%, або на 83,7 млн грн понадпланово.

Визначальним бюджетоутворювальним чинником у регіоні є промислове виробництво — вугледобувна промисловість та електроенергетика. На зниження надходжень і невиконання індикативних показників вплинуло, зокрема, проведення антитерористичної операції на території області. Чимало підприємств області були змушені призупинити або зовсім зупинити виробничий процес.

Формування бюджетоутворювального ПДВ, відшкодування якого є критично важливим для експортерів промислової продукції на окупованих територіях, характеризується зниженням обсягів надходжень до державного бюджету. За 2013 рік нарахування ПДВ в Донецькій області зменшилися на 1056,2 млн грн, або на 19,2%, порівняно з аналогічним періодом 2012 року (5492,1 млн грн). Зокрема нарахування ПДВ для платників реального сектору економіки зменшилися на 83,4 млн грн, або на 2,5%, і становили 3269,1 млн грн (в аналогічному періоді 2012 року — 3353,3 млн грн).

У 2014 році зібрано ПДВ у розмірі 2258,4 млн грн, або 80,4% індикативного показника (2809,8 млн грн). Із загальної суми збору 1489,8 млн грн, або 66,0%, надійшло від підприємств, що перебувають на тимчасово неконтрольованих територіях області, та 768,6 млн грн, або 34,0%, — від підприємств, що перебувають на контрольованих територіях області.

Основними причинами зниження надходжень ПДВ стали:

• зменшення надходжень за рахунок підприємств, які припинили діяльність;

• разові, несистематичні, пов’язані з особливостями господарської діяльності окремих платників, суми сплати;

• анулювання реєстрації платника ПДВ;

• втрати ПДВ з підприємств, які перейшли з району проведення АТО в інші області у спосіб перереєстрації;

• зниження підприємницької активності, а саме обсягів постачання товарів/послуг;

• несплата задекларованих сум податку (переважно вугільними й комунальними підприємствами) та збільшення податкового боргу.

Через бойові дії на території Донецької області різко збільшився податковий борг платників податків перед державним бюджетом. Станом на 01 січня 2013 року податковий борг становив 1054,5 млн грн, а станом на 01 січня 2014 року він зменшився до 961,2 млн грн. Позитивної динаміки було досягнуто завдяки заходам стягнення, передбаченим Податковим кодексом України, вжиття яких сприяло надходженню коштів до бюджетів усіх рівнів у сумі 656,8 млн грн. Протягом 2014 року через події на території області борг збільшився на 1950,6 млн грн і на 01 січня 2015 року становив 2911,8 млн грн. Протягом I півріччя 2015 року податковий борг платників податків збільшився на 826,6 млн грн і на 01 липня 2015 року становив 3738,4 млн грн[113].

Для забезпечення виконання платником податків обов’язків, визначених Податковим кодексом України, його майно, що має податковий борг, передається в податкову заставу, яка є одним із джерел погашення податкового боргу.

На 01 січня 2014 року податковий борг платників податків було забезпечено заставним майном на 143,4%, а на 01 січня 2015 року — лише на 52,3%.

Структура податкового боргу за інспекціями має такий вигляд:

за результатами інспекцій на підконтрольній Україні території податковий борг на 01 січня 2015 року становив 825,6 млн грн (з початку року зростання на 537,6 млн грн обумовлено відсутністю грошових коштів у підприємств через складний фінансовий стан дебіторів і зупинення розрахунків за продукцію). Борг на 01 липня 2015 року становить 1266,7 млн грн. Збільшення відбулося внаслідок несплати підприємствами вугільної галузі поточних нарахувань, а також розстрочених згідно з рішеннями суду податкових зобов’язань;

за результатами інспекцій районів і міст, платники яких перебувають на тимчасово неконтрольованій території Донецької області, борг становив 2086,2 млн грн (з початку року зростання на 1413,0 млн грн обумовлено передусім несплатою підприємствами своїх зобов’язань через призупинення діяльності внаслідок захвату озброєними формуваннями території підприємств і неможливістю здійснювати свою діяльність у даному регіоні).

Борг на 01 липня 2015 року становив 2471,7 млн грн, або 66,1% загальної суми боргу. Таким чином, найбільша частка у зростанні податкового боргу припадає на переміщені ДПІ та платників податків, які розташовані на тимчасово неконтрольованій території.

Борг за єдиним соціальним внеском на 01 липня 2015 року становить 1999,0 млн грн, що перевищує такий борг порівняно з 01 січня 2015 року на 412,9 млн грн.

Більшість великих платників податків на окупованих територіях Донбасу продовжують наповнювати бюджет України, зазнаючи таким чином подвійного оподаткування (друге — з боку окупантів), що зумовлює втрату конкурентоспроможності.

Втрати банківської системи. Втрати банківської системи на сході України формуються з:

• пасивів (строкові депозити, поточні кошти фізичних осіб і підприємств);

• кредитів юридичних осіб та населення, що вже не обслуговуються та своєчасно не повертаються внаслідок воєнних дій;

• вимушено закритих (знищених, розграбованих тощо) відділень українських банків у прифронтовій зоні й на окупованих територіях;

• втрачених клієнтів або клієнтів, які припинили обслуговування в українських банках унаслідок еміграції за кордон або фізичної неможливості залишити окуповані території та обслуговуватися в українських банках;

• банків, збанкрутілих унаслідок втрат активів і пасивів на сході;

• гривневої й валютної готівки, що з різних причин не була своєчасно вивезена з території воєнних дій.

Аналіз офіційної статистики Національного банку щодо структури кредитного портфеля та залучених коштів банківської системи в розрізі регіонів[114] дає підстави стверджувати, що з початку активної фази воєнних дій, із квітня 2014 року, банківська система в Донецькій та Луганській областях зазнала руйнівних втрат. Зокрема, українські банки в Донецькій області втратили: 61% залучених коштів (37,1 млрд грн), у тому числі 58% залучених коштів населення (24,0 млрд грн); 67% залучених коштів юридичних осіб (13,1 млрд грн); 45% кредитного портфеля (27,6 млрд грн), у тому числі 33% кредитного портфеля фізичних осіб (5,1 млрд грн); 48% кредитного портфеля юридичних осіб (22,5 млрд грн). При цьому частка Донецької області в загальній сумі коштів, залучених банками по Україні скоротилася втричі: з 9% до 3%, за кредитним портфелем — удвічі: з 6% до 3%.

У Луганській області втрати українських банків в абсолютному вимірі є менш значними, ніж у Донецькій, у зв’язку зі значно меншою базою для порівняння. Проте у відносному (відсотковому) вимірі наслідки також є руйнівними: втрачено 66% залучених коштів (9,9 млрд грн), у тому числі 67% залучених коштів населення (7,7 млрд грн); 63% залучених коштів юридичних осіб (2,2 млрд грн); 3% кредитного портфеля (0,2 млрд грн), у тому числі 17% кредитного портфеля фізичних осіб (0,8 млрд грн).

Таким чином, загальні втрати банківської системи в двох областях за період воєнних дій станом на 01 серпня 2015 року становлять 47,0 млрд грн залучених коштів та 27,8 млрд грн кредитного портфеля.

Втрати банківської системи на окупованій території через закриті, пограбовані, зруйновані відділення банків визначити складніше. За відкритими даними державний «Ощадний банк» був змушений закрити 418 відділень[115] (у тому числі 274 відділення в Донецькій області та 144 — в Луганський), а банк ПУМБ (Перший Український Міжнародний Банк) був змушений припинити діяльність 31 відділення, розташованих в районі проведення АТО[116]. Дані щодо відділень банків за областями Національний банк офіційно оприлюднив станом на 01 серпня 2015 року[117]. Таким чином, офіційна повна та достовірна інформація про регіональний розподіл банківських відділень за більш ранні періоди практично відсутня.

Масштаб втрат банківської системи на сході через закриття відділень банків можна оцінити за допомогою неповних даних з інших джерел. Зокрема, за інформацією порталу Prostobank.ua, станом на 06 серпня 2014 року топ-50 українських банків лише в Донецьку та Луганську[118] мали відповідно 430 та 190 відділень[119]. Усі ці відділення без винятку були закриті й станом на сьогодні не працюють або працюють як відділення «Центробанку» ДНР та «Центробанку» ЛНР.

З огляду на наведені цифри, експерти оцінюють загальну кількість вимушено закритих відділень у Донецькій та Луганській області мінімум у 1300 одиниць.

Втрати банківської системи включають також втрату клієнтів, які припинили обслуговування в українських банках. Згідно з аналізом відкритих джерел[120] щодо динаміки активних платіжних карток у регіонах України за 9 місяців 2014 року лідерами за показниками зменшення їх кількості стали Донецька область (-670 тис. активних карток, або 20%, порівняно з початком 2014 року) та Луганська область (-417 тис. активних карток, або 26%, порівняно з даними на початок 2014 року).

Таким чином, унаслідок воєнних дій на сході країни банківська система у двох областях втратила понад 1 млн клієнтів — фізичних осіб.

Активні воєнні дії на сході супроводжувалися виявами мародерства та грабіжництва з боку сепаратистів, у тому числі щодо банківських установ. Офіційні цифри втрат банківської системи від потрапляння готівки до рук сепаратистів є відносно незначними — до 100 млн грн, або лише 204 тис. гривневих банкнот різного номіналу[121]. Проте реальні втрати є значно більшими, оскільки банки зазвичай не коментують обсяг власних втрат готівки.

Очевидно, що втрати банківської системи внаслідок бойових дій на сході України вагомо вплинули на розгортання протягом 2014 року банківської кризи, яка, своєю чергою, суттєво погіршила фінансово-економічний стан держави в цей період.



4.3. Погіршення стану довкілля та руйнування інфраструктури життєзабезпечення


Донбас належить до регіонів з найвищими рівнями техногенного впливу на навколишнє природне середовище: викидів шкідливих речовин в атмосферне повітря, скидів стічних неочищених вод у природні водні об’єкти, розміщення відходів. Це пов’язано як з природно-ресурсними чинниками функціонування галузей матеріального виробництва (вугільна і хімічна промисловість, гірничо-металургійний комплекс, машинобудування), що є спеціалізацією регіону, так і з історичними особливостями комплексоутворення.

Основними джерелами техногенного забруднення важкими металами у п’яти великих промислових містах Донецької області (Донецьк, Горлівка, Маріуполь, Макіївка і Краматорськ) є підприємства чорної й кольорової металургії, коксохімічної промисловості, важкого машинобудування.

Не менш складна екологічна ситуація формувалася в районах розміщення гірничодобувної промисловості де спостерігається просідання поверхні ґрунту над гірничими виробітками, підвищення рівня ґрунтових вод, що призводить до підтоплення земель — одного з найпоширеніших негативних природних процесів.

Лише в Донецькій області зі 183 міст і селищ підтопленими були 33, а площа підтоплення сягала 23 тис. га. Найбільш загрозлива ситуація з підтопленням склалася в таких містах, як Слов’янськ, Дружківка, Краматорськ, Артемівськ, Маріуполь, Донецьк. Площа потенційно підтоплених земель в Луганській області перевищувала 40 тис. га, зокрема 24 тис. га — у 88 сільських населених пунктах, близько 16 тис. га — у 40 міських населених пунктах і селищах міського типу[122]. Крім того, в гірничодобувних районах Донбасу, щорічно шахти скидали близько 500 млн м3 шахтних вод, забруднених мінеральними солями, завислими речовинами та бактеріальними домішками.

Ведення бойових дій на Донбасі спричинило подальше погіршення стану довкілля внаслідок влучення снарядів та аварійного порушення роботи численних підприємств гірничодобувної, хімічної, енергетичної, металургійної галузей. Пошкодження та руйнування виробничої інфраструктури та обладнання, аварійні зупинки підприємств через відсутність необхідної сировини, енергоносіїв та електроенергії призводило до аварійних викидів і скидів шкідливих речовин.

У результаті бойових дій на території Донецької та Луганської областей було пошкоджено низку екологічно небезпечних підприємств, включаючи Слов’янську, Луганську і Курахівську ТЕС, ПрАТ «Азот», Горлівський «Стирол», Ясинівський, Авдіївський, Єнакіївський коксохімічні заводи, Єнакіївський металургійний завод, Лисичанський нафтопереробний завод, Донецький казенний завод хімічних виробів. На цих підприємствах неодноразово фіксувалися руйнування виробничої інфраструктури та викиди шкідливих речовин.

За час проведення АТО зафіксовано численні відключення вугледобувних підприємств від електропостачання. Відключення вентиляційних систем часто призводило до позаштатних ситуацій і залпових викидів шахтних газів. Порушення електропостачання насосних станцій у системах водовідведення шахтних вод у низці випадків призводило до повного затоплення шахт, підтоплення прилеглих територій і значного забруднення підземних вод.

До шахт, що постраждали від повного або часткового затоплення, відносяться «Батьківська» і «Ясинівка-Глибока» в Макіївці, «Моспінська», «Трудовська» і «Жовтнева» шахти в Донецьку, шахти «Білоріченська» в Лутугинському районі Луганської області, шахти ім. Мельникова в Лисичанську та ін.

У м. Горлівці затоплюється шахта «Олександр-Захід», до якої в 1989 році через аварію потрапило 50 т мононітрохлорбензолу, що є надзвичайно отруйною речовиною. У результаті затоплення шахти ці небезпечні речовини можуть потрапити на поверхню, що призведе до забруднення приток р. Сіверський Донець та акваторії Азовського моря з масштабними негативними наслідками для населення і довкілля регіону.

Затоплення шахт також є небезпечним через те, що вони використовувалися як сховища небезпечних відходів. До таких шахт-сховищ можна віднести шахту «Юнком», в якій 1979 року був проведений підземний ядерний вибух. Загроза посилюється тим, що забруднені шахтні води із сусідніх шахт «Полтавська» і «Вуглегірська» починають перетікати в виробки «Юнкома». Їх переповнення може спричинити підйом радіоактивних речовин на земну поверхню, в результаті чого може значно підвищитися рівень радіоактивного забруднення довкілля.

Загалом затоплення шахт може забруднити та фактично отруїти підземні води басейнів р. Сіверський Донець та малих річок Приазов’я, що спричинить соціально-екологічну катастрофу. Особливо небезпечною є підняття рівня підземних вод до рівня ґрунтових, адже тоді буде отруєно питну воду і навколишнє природне середовище.

Від бойових дій постраждали не лише поверхневі водні об’єкти, а й інженерні споруди, призначені для подачі населенню питної води. Неодноразово руйнувалися та пошкоджувалися насосні станції, магістральні та розподільчі мережі каналу Сіверський Донець — Донбас.

Зокрема, знизилася пропускна здатність каналу Сіверський Донець — Донбас, що обслуговує м. Донецьк і прилеглі міста. У районі с. Майорськ з трьох існуючих трубопроводів працює тільки один (втрати води до 500 тис. м3/добу, недостатня подача для забезпечення водопостачання всіх споживачів, два інших зупинені, експлуатація є неможливою. Погіршення ситуації на Майорській ділянці призведе до повного припинення подачі води на м. Горлівка та водопостачання міст і селищ загальною кількістю населення понад 2,5 млн осіб (мм. Макіївка, Єнакієве, Горлівка, Дзержинськ, Харцизьк, Шахтарськ, Старобешеве і Торез). На насосній станції 1-го підйому Південно-Донбаського водоводу Ясинуватського району в результаті обстрілу пошкоджено допоміжне обладнання, електрокабелі й кабелі телеметрії. Пошкоджена Донецька фільтрувальна станція Ясинуватського району, від якої вода постачається до населених пунктів Авдіївка, Мар’їнка, Красногорівка та чотирьох районів м. Донецька. Пошкоджено також два напірних трубопроводи від Донецької фільтрувальної станції до м. Донецька[123].

Відновлення систем водопостачання і ліній електропередач у районах бойових дій часто проводиться зі значними зволіканнями, що призводить, зокрема, до значного зниження якості питної води, що подається споживачам.

Енергетики не можуть повною мірою виконати ремонтні роботи на Південно-Донбаському водоводі та Донецькій фільтрувальній станції. Пошкоджено каналізаційну систему м. Сєвєродонецька, очисні споруди м. Рубіжного, систему водопостачання м. Кремінної.

Протягом останніх місяців почастішали випадки потрапляння до водойм небезпечних отруйних речовин промислового та комунального походження. Неодноразово зафіксовано подачу неочищеної технічної води через руйнування інженерних мереж.

Території, контрольовані незаконними формуваннями, поступово втрачають керованість у сфері водопостачання і водо-відведення, що призводить до підвищення рівня забруднення.

Подача води на окупованих територіях відбувається без проведення дезінфекції, оскільки використовувати активний хлор у місцях ведення бойових дій надто небезпечно. Недостатньо очищена питна вода, що надходить споживачам, може містити патогенні віруси і бактерії, що спричинюють різні кишкові інфекції.

Небезпечним є забруднення джерел водопостачання через стихійні поховання без дотримання санітарно-гігієнічних вимог. При розкладанні тіл утворюються отруйні речовини, що з дощами чи ґрунтовими водами потрапляють до водойм та отруюють їх. Наслідки такого отруєння є найбільш небезпечними, їх дія може виявитися як відразу, так і через багато років.

Найбільшими ризиками, що стосуються забезпечення якісною питною водою і контролю забруднень, є[124]:

• біологічні: мікробіологічне забруднення поверхневих джерел і потенційно підземних, відсутність контролю з боку регуляторних органів за якістю води на території району проведення АТО;

• економічні: неспроможність населення сплачувати за надані послуги з водопостачання та водовідведення;

• технічні: численні аварійні прориви в зоні бойових дій, де неможливе проведення ремонту через високу загрозу життю людей;

• інформаційні: вільний доступ до інформації про джерела водопостачання підвищує їх уразливість в умовах воєнного конфлікту.

На територіях, що зазнають впливу воєнних дій на стан навколишнього середовища, існує небезпека поширення сказу й інших інфекційних хвороб. Зростає небезпека нападу заражених тварин на людей і свійську худобу.

У результаті бойових дій на Донбасі значна частина території опинилася під контролем незаконних збройних формувань, що призвело до вилучення з продуктивного господарського обороту великих площ сільськогосподарських угідь. Значною проблемою є знищення ріллі, яку після потрапляння в неї снарядів не можна нормально обробляти. Ситуація ускладнюється необхідністю рекультивування земель після пошкодження ґрунтового покриву в результаті маневрів великої військової техніки та будівництва фортифікаційних споруд, а також необхідністю розмінування територій.

Для ведення сільського господарства важливе значення має наявність лісозахисних смуг, частина з яких знищена в результаті воєнних дій. Це може унеможливити сільськогосподарське та рекреаційне використання значних територій, скоротити обсяги вироблюваної сільгосппродукції, що негативно вплине на стан продовольчої безпеки Донбасу.

Бойові дії на сході України призвели до забруднення земель і значного порушення ландшафтів природно-заповідного фонду. Значно постраждали території відділення Українського державного степового природного заповідника «Хомутовський степ», національних природних парків «Меотида» і «Святі гори», регіональних ландшафтних парків і заповідників «Донецький кряж», «Слов’янський курорт», «Краматорський», «Зуєвський», «Клебан-Бик», «Провальський степ», «Трьохізбенський степ», «Станично-Луганське». Численні об’єкти природно-заповідного фонду Донбасу постраждали від вирубування лісових насаджень, лісових і степових пожеж.

Істотне зростання екологічних ризиків унаслідок загострення ситуації на території Донбасу зумовлює необхідність розроблення та вжиття заходів стосовно запобігання надзвичайним ситуаціям різного походження та зниження екологічних ризиків, що можуть призвести до негативних наслідків для населення та довкілля.

Унаслідок зазначеного зростає необхідність екологічного моніторингу території Донбасу. За даними Міністерства екології та природних ресурсів України, систематичні спостереження за станом забруднення атмосферного повітря у травні 2015 року проводилися лише на території трьох міст Донецької області — Маріуполя (на 5 постах спостережень за забрудненням; далі — ПСЗ), Краматорська (4 ПСЗ), Слов’янська (2 ПСЗ), а також у трьох містах Луганської області — Лисичанську (2 ПСЗ), Сєвєродонецьку (1 ПСЗ), Рубіжному (1 ПСЗ). Сприяти виконанню цих завдань має розширення співпраці профільних установ України з ООН, ЄС, Світового банку та ОБСЄ й іншими міжнародними організаціями щодо використання технологій дистанційного зондування Землі та інших засобів.

Одним з основних завдань є також оцінення коротко- й середньострокових потреб і пріоритетів відновлення звільнених територій.

Особливий акцент має бути зроблено на відновленні надання основних послуг населенню (передусім соціальних) та інфраструктури, а також на екологічній реабілітації територій. Інструментом виконання таких завдань має стати розроблення та реалізація державної програми відновлення інфраструктури й поліпшення екологічної ситуації на Донбасі.



4.4. Наслідки для економічної безпеки


Нищівні ресурсні втрати, зумовлені агресією РФ проти України, завдали шокових ударів національній економіці, яка на той час уже входила в рецесію. Це істотно погіршило стан економічної безпеки, поглибило макроекономічні дисбаланси та критично знизило динаміку соціально-економічного розвитку.

Системний і структурний характер кризи, посиленої зовнішньою агресією, засвідчує пришвидшене зниження рівня реального ВВП, починаючи з II половини 2012 року, яке за підсумками II кварталу 2015 року вже досягло -14,6% у річному вимірі (рис. 2). Найвищі темпи зниження рівня реального ВВП у II кварталі 2015 року фіксуються в будівництві (-25,6%), добувній промисловості (-22,2%), переробній промисловості (-21,8%), оптовій і роздрібній торгівлі (-20,4%).

Небезпечну тенденцію демонструє динаміка кінцевого споживання, зниження якої триває з II кварталу 2014 року. Так, реальні обсяги кінцевих споживчих витрат у II кварталі 2015 року скоротилися на 22,8% відносно аналогічного періоду 2014 року. Варто зазначити, що навіть в умовах зниження рівня ВВП у 2012–2013 роках зберігалося незначне зростання кінцевих споживчих витрат (див. рис. 2).

Стрімкими темпами згортається експортний потенціал України та скорочуються поставки української продукції на зовнішні ринки. Це є наслідком розриву внутрішніх коопераційних зв’яз-ків, неможливості поставок експортної продукції в умовах воєнного конфлікту тощо. Незважаючи на те, що скорочення реальних обсягів експорту товарів і послуг фіксується ще з III кварталу 2011 року, початок масштабних втрат пов’язаний із III кварталом 2014 року, коли темпи скорочення почали вимірюватися двозначними цифрами. Попри певне зниження темпів падіння, вони зберігаються на критично високому рівні -22,5% у II кварталі 2015 року (див. Рис. 2).


Донбас і Крим: ціна повернення

Рис. 2. Динаміка реального ВВП України у 2012 2015 рр., % до попереднього періоду

Джерело: Державна служба статистики України.


В умовах зовнішньої агресії загрозливо скоротився платоспроможний попит населення. Рівень середньомісячної заробітної плати в Україні знижувався із середини 2014 року, що в умовах надвисокого рівня інфляції (49,9% за підсумками 9 місяців 2015 року) підриває купівельну спроможність і суттєво погіршує рівень життя переважної більшості громадян країни. Втрата доходів громадян значно зросла з початку 2015 року внаслідок різкої девальвації. Якщо в січні-серпні 2014 року індекс зниження реальної зарплати склав — 3,1% відносно відповідного періоду 2013 року, то в січні-серпні 2015 року цей процес пришвидшився до 23,2%. Показовим при цьому є те, що в січні-серпні 2015 року зниження реальної зарплати було найвищим у Луганській області -33,3%, а найменшим — в Донецькій області -11,4%.

Тиск на зайнятість, зумовлений скороченням персоналу через закриття багатьох промислових підприємств, відправленням працівників у неоплачувані відпустки та невиплатою заробітної плати, істотно підвищує соціальну напруженість і протестні настрої в суспільстві. Загальна кількість зайнятого населення в Україні у 2014 році скоротилася на 11,4%, у Донецькій та Луганській областях — на 11,0% та 13,3% відповідно. У Донецькій області станом на 01 липня 2015 року кількість зареєстрованих безробітних становила 22,7 тис. осіб, при цьому навантаження на одне вільне робоче місце становило 17 осіб[125].

Воєнні загрози, макроекономічна нестабільність, різка втрата купівельної спроможності і населенням, і корпоративним сектором є базовими чинниками згортання інвестиційної активності. Так, зменшення капітальних інвестицій в основний капітал у 2014 році досягло 24,1% відносно 2013 року. У I півріччі 2015 року зниження цього показника продовжилося і склало -9,2% відносно й так невисокої бази 2014 року.

Суттєві погіршення прогнозів економічного розвитку України з боку міжнародних та вітчизняних фахових організацій свідчить про вагоме зниження рівня економічної безпеки. Її нинішній стан визначається сумарним впливом економічної рецесії, яка розпочалася ще до початку російської агресії, та наслідками анексії Криму й воєнного конфлікту на Донбасі. Очевидно, що розподілити втрати національної економіки між цими складниками неможливо, тому розглянемо їх кумулятивний ефект, зумовлений переважно збройною агресією Росії на Донбасі. Отже, найвагомішими викликами економічній безпеці держави сьогодні є такі.

1. Вимушена мілітаризація економіки. Видатки на оборону мають безальтернативно підтримуватися державою на рівні, необхідному для зміцнення обороноздатності країни та забезпечення відсічі агресору. Загалом у 2015 році в сектор безпеки спрямовано майже 80 млрд грн (проти 55,8 млрд грн у 2014 році). Зазначені видатки складають майже 16,0% загальних видатків бюджету України та близько 5,0% ВВП України. Попри спрямування цих ресурсів не лише на стримування поточних загроз, а й на розвиток оборонного виробництва, зберігається небезпека поглиблення дисбалансу співвідношення військового й цивільного секторів економіки. Подальше нарощування видатків на сектор безпеки означатиме для України встановлення режиму економіки воєнного часу. Переорієнтація ресурсів на оборонні потреби обмежує джерела розвитку інших сегментів економіки. Тому спрямування значних фінансових, матеріально-технічних і людських ресурсів у сектор безпеки має враховуватися стратегією розвитку цивільної економіки.

2. Скорочення експортного потенціалу. Погіршення показників діяльності основних експортоорієнтованих виробництв, розташованих на Донбасі, а також введення низки обмежень на російському ринку, засвідчили недосконалість наявної зовнішньоекономічної моделі розвитку України. У 2014 році при скороченні українського товарного експорту на 13,5% відносно попереднього року його зменшення в Донецькій області склало 32,3%, у Луганській — 46,3%. У 2015 році ситуація погіршилася. Так, якщо в січні-серпні 2015 року товарний експорт України скоротився на 39,9% відносно аналогічного періоду 2014 року, то спад у Донецькій області склав 61,9%, а в Луганській — 94,4%. Якщо у 2013 році Донецька та Луганська області разом забезпечили 25,2% товарного експорту України, то 2014 року — лише 19,1%, а 2015 року взагалі 10,6%. Вагомий вплив Донецької та Луганської областей на загальнонаціональний товарний експорт обумовлений високою концентрацією підприємств металургії, машинобудування та хімічного комплексу, які традиційно формували переважну частку вітчизняної зовнішньої торгівлі.

Політика Росії щодо запровадження обмежень на поставки з України певних видів товарів[126], а також активна реалізація нею імпортозамінних проектів зумовили скорочення українського експорту в РФ у 2014 році на 33,7%, у січні-серпні 2015 року — на 57,5%, що негативно позначилося на його загальній динаміці, з огляду на низьку географічну диверсифікованість за окремими товарними групами[127].

3. Зменшення надходжень до бюджетів усіх рівнів через скорочення податкової бази. Наслідками воєнної агресії стали знищення та/або пошкодження основних засобів виробництва, зменшення кількості суб’єктів господарювання та вимушений простій підприємств, скорочення штатної чисельності працівників, зменшення рівня заробітної плати й фонду оплати праці, накопичення податкової заборгованості, переміщення платників податків в інші регіони тощо. За експертними розрахунками Національного інституту стратегічних досліджень, тільки прямі втрати зведеного бюджету внаслідок анексії Криму та окупації частини Донбасу впродовж 2013–2014 років становлять близько 100 млрд грн, зокрема понад 80 млрд грн податкових надходжень.

4. Масштабне розширення соціальних видатків, обумовлених зовнішньою агресію. Попри зовнішні й внутрішні виклики, держава виконувала функції соціального захисту й соціального забезпечення громадян. На сьогодні забезпечено соціальний захист громадян, які були вимушені виїхати з окупованих територій, зокрема у 2015 році передбачено 3,4 млрд грн для прямої фінансової допомоги внутрішньо переміщеним особам. Проте через об’єктивні обставини обсяг невиплачених у 2014 році соцзобов’язань, за оцінкою експертів, становив 19,6 млрд грн у Донецькій та 14,6 млрд грн у Луганській областях. На відновлення інфраструктури на контрольованій територій Луганської та Донецької областей із державного бюджету у 2015 році передбачено субвенцію в розмірі 300 млн грн.

За даними Міністерства соціальної політики України, структурних підрозділів соціального захисту населення обласних та Київської міської державних адміністрацій, станом на 28 вересня 2015 року взято на облік 1 505 570 переселенців, або 1 183 079 сімей, з Донбасу та Криму. 534 830 сімей звернулися за призначенням грошової допомоги, 505 425 з них таку допомогу призначено. Загалом отримувачам перераховано 2,47 млрд грн[128].

За даними Пенсійного фонду України, з 1,2 млн пенсіонерів, які проживали на територіях, що нині непідконтрольні Україні, 1,06 млн стали на облік в органах соціального захисту і звернулися в ПФУ за отриманням пенсії. На сьогодні вони вже почали її отримувати на підконтрольній території[129]. Окремий блок витрат — соціальні витрати, пов’язані із соціальним та медичним захистом і забезпеченням учасників АТО та їх родин. У бюджеті 2015 року передбачено 2,6 млрд грн на пільги учасникам АТО й допомогу біженцям, ще 0,9 млрд грн — на допомогу переміщеним особам у міжбюджетних трансфертах.

5. Скорочення внутрішньої ресурсно-сировинної бази паливно-енергетичного комплексу. Скорочення виробництва вугілля на Донбасі, де зосереджено близько 80,0% його видобутку в Україні, пошкодження та руйнування шахтного фонду, захоплення терористами шахт, у яких видобуваються цінні сорти вугілля антрацитової групи, призводять до недостатності його запасів на підприємствах теплової генерації, що загрожує стабільності функціонування всієї об’єднаної енергетичної системи України. Україна й досі змушена імпортувати вугілля: якщо у 2013 році частка вугілля в імпорті мінеральних палив складала 9,2%, то у 2014 році — 11,7%, а в січні-липні 2015 року — 16,4%. Також істотно обмежено можливості України розпочати видобуток сланцевого газу й шахтного метану. Розроблення таких родовищ уможливило б повну заміну протягом кількох років імпортного російського природного газу, що є пріоритетом державної енергетичної політики.

6. Гальмування технічної модернізації реального сектору економіки України внаслідок загострення дефіциту металургійної й машинобудівної продукції вітчизняного виробництва. Спад виробництва на підприємствах металургійної та машинобудівної промисловості, значна частина яких зосереджена на Донбасі й зазнала значних пошкоджень і руйнувань унаслідок бойових дій, стримує модернізацію та відновлення мереж житлово-комунального господарства й газотранспортної системи, будівництво автодоріг, мостів, оновлення рухомого складу й дорожнього господарства Укрзалізниці, а також застарілого металофонду інших галузей економіки України.

Крім того, металургійні підприємства гостро відчувають брак сировини через зростання в Україні обсягів експорту металобрухту. За даними профспілки робітників металургійної та гірничодобувної промисловості України, дефіцит лому на металургійних підприємствах у I півріччі 2015 року становив 445 тис. т (чверть необхідних обсягів), тоді як було експортовано понад 800 тис. т. При цьому державний бюджет недоотримує кошти від перероблення металобрухту, адже надходження до державного бюджету від 1 т експортованого лому становить близько 10 євро, тоді як від податків, що сплачують металургійні підприємства при переплавленні 1 т лому на сталь, — 2100 грн[130].

7. Дестабілізація банківської системи внаслідок:

втрати вкладів населення. За 2014 рік загальний відплив коштів фізичних осіб з українських банків становив 126 млрд грн, або 29% суми на початок року, у тому числі 53 млрд грн (-21%) та 9 млрд дол. США (-40%)[131]. За січень-серпень 2015 року банківська система втратила 24 млрд грн вкладів населення, або 6,0% обсягу на початок року. Відносно позитивна (порівняно з рівнем минулорічних втрат) динаміка пояснюється виключно коливаннями валютного курсу гривні. Натомість розрахунки окремо за національною й іноземною валютами[132] дають підстави стверджувати, що за перші 8 місяців поточного року банківська система втратила 22 млрд грн (-11%) та 3,6 млрд дол. США (-26%) вкладів фізичних осіб.

Таким чином, скорочення коштів фізичних осіб у 2015 році порівняно з минулим роком дещо уповільнилося, проте його швидкість залишається загрозливою для стабільності банківської системи;

замороженим кредитної активності й зменшення кредитного портфеля, зумовлені скороченням ресурсної бази банків. Розрахунки окремо за національною та іноземною валютами[133] дають підстави стверджувати, що за перші 8 місяців поточного року банківська система скоротила кредитний портфель на 53 млрд грн (-10%) та 4,4 млрд дол. США (-15,0%).

В умовах зниження ділової активності, скорочення промислового виробництва, експорту й загального зниження рівня ВВП українська економіка потребує значних обсягів кредитних ресурсів, бажано довгострокових, дешевих і в національній валюті. Проте в умовах скорочення банківських пасивів досягти цієї мети неможливо;

погіршення якості кредитного портфеля банків. В умовах воєнних дій на сході країни, на тлі погіршення зовнішньоекономічної кон’юнктури, платіжної дисципліни позичальників зростає частка простроченої заборгованості за кредитами в загальній сумі кредитного портфеля. Якщо станом на 01 січня 2014 року цей показник загалом по банківській системі дорівнював 7,7%, то на 01 січня 2015 року він зріс до рівня 13,5%, а станом на 01 вересня 2015 року сягнув межі 18,6%[134]. Погіршення якості кредитного портфеля призводить відразу до двох негативних наслідків. По-перше, позичальники припиняють своєчасно сплачувати відсотки за проблемними кредитами, від чого банківські доходи зменшуються. По-друге, це змушує банки формувати під проблемні кредити додаткові страхові резерви за рахунок витрат.

Таким чином, одночасно зі зменшенням доходів зростають банківські витрати, що провокує збитковість і окремих банків, і банківської системи загалом. Фінансовий результат банківської системи за 2014 рік є найгіршим за всі роки спостережень і становить -53 млрд грн[135]. Протягом 2015 року негативну тенденцію збитковості банківської системи не зупинено. Поточні збитки банківської системи за 8 місяців 2015 року становлять 48 млрд грн[136];

посилення волатильності національної грошової одиниці, зумовленої збереженням недовіри клієнтів до банківської системи. Згідно з опитуванням компанії Inmild лише 11% респондентів зберігає в банках більшу частку власних заощаджень, 7% — половину заощаджень, 49% — лише незначну частку. Таким чином, третина (33%) опитаних респондентів засвідчили, що мають заощадження, не довіряють комерційним банкам і зберігають власні кошти поза банками[137];

невідповідність банківських депозитних ставок рівню інфляції. За 2014 рік індекс цін споживчого ринку сягнув 24,9%. Попри зафіксовану протягом двох місяців (липень і серпень) дефляцію, за 9 місяців 2015 року цей показник сягав 41,4%[138]. Інфляційні прогнози різних установ та експертів на поточний рік суттєво відрізняються (зокрема, НБУ прогнозує за 2015 рік інфляцію на рівні 44%)[139], проте в будь-якому разі її рівень за поточний рік буде значно вищим, ніж за попередній. Натомість депозитні ставки в українських банках за строковими гривневими депозитами коливаються в межах 15–25% річних, що значно менше від рівня цінового зростання. Таким чином, обираючи інструмент для заощадження, фізичні особи не завжди віддають перевагу банківським вкладам, натомість зберігають власні кошти у вигляді готівки, валюти, банківських зливків, інвестують заощадження в нерухомість тощо.

8. Зниження конкурентоспроможності національної транспортної системи та стрімка втрата транзитного потенціалу України. Цілеспрямоване знищення терористами інфраструктури Донбасу й контролювання ними частини території Донецької та Луганської областей, у тому числі ділянки українсько-російського кордону, призводять до подальшої втрати транзитного потенціалу України, зумовлюють зменшення обсягів експортно-імпортних перевезень, ускладнюють інтеграцію України в європейську та світову транспортні системи. Україна як транзитна держава втрачає свої позиції на міжнародному ринку обслуговування міжнаціональних і транснаціональних маршрутів перевезень вантажів і пасажирів, насамперед на найважливішому напрямку Європа — Азія. Тільки за 2014 рік обсяг транзиту вантажів залізничним транспортом, яким перевозиться 81% усіх транзитних вантажів у країні, зменшився на 13,3% порівняно з 2013 роком (без урахування тимчасово окупованої території АР Крим і м. Севастополя). За січень-червень 2015 року скорочення залізничного транзиту складало 13,9% відносно аналогічного періоду 2014 року. Водночас обсяг перероблення транзитних вантажів портами материкової України у 2014 році скоротився на 12,1% відносно рівня 2013 року, за 9 місяців 2015 року — на 13,4%.

Ефективна протидія зазначеним викликам економічній безпеці держави можлива лише в умовах згуртування нації перед зовнішньою військовою та економічною агресією. У протистоянні з агресором економіка значною мірою тримається на самовідданій праці мільйонів українців та їх волонтерській підтримці. Це підвищує відповідальність держави за оперативне вирішення проблем економічної безпеки та соціального забезпечення.

Україна вже отримала вагому підтримку з боку міжнародних фінансових організацій та окремих держав. Водночас цієї допомоги, з огляду на масштабність викликів і загроз, які Україна стримує заради збереження міжнародної безпеки, критично недостатньо. Кредити міжнародних інституцій, обумовлені стандартними вимогами скорочення державних витрат, у тому числі на соціальні потреби, не враховують українських реалій. Критично низький рівень життя більшості населення України, зумовлений, зокрема, воєнною агресією Росії, сьогодні неможливо зменшувати і з гуманітарних, і з моральних міркувань. Важливо також зрозуміти, що Україні потрібні не грошові вливання для реструктуризації фінансових зобов’язань, а системний інвестиційний план допомоги (на зразок «нового плану Маршалла»), спрямований на економічне відновлення та модернізацію.




РОЗДІЛ 5

СОЦІАЛЬНІ НАСЛІДКИ ЗБРОЙНОЇ АГРЕСІЇ РОСІЇ ПРОТИ УКРАЇНИ

Війна однаково обкладає даниною чоловіків і жінок, але з одних збирає кров, а з інших — сльози.

Вільям Теккерей

Соціальні наслідки анексії, агресії, війни є не менш вагомими, ніж політичні та економічні, але, напевно, болючішими, такими, що стосуються всіх без винятку мешканців України: і тих, хто опинився на окупованій території або безпосередньо бере участь в АТО, і тих, хто продовжує жити звичайним життям далеко від зони бойових дій.

Війна безпосередньо загрожує життю і здоров’ю людей, руйнує нормальні умови їх існування, позбавляє майна та джерел доходів, збільшує кількість сиріт, погіршує доступ до освіти та системи охорони здоров’я, призводить до вимушеної міграції. Головним соціальним викликом сьогодення є стрімке зниження рівня життя населення, що своєю чергою зумовлює зростання ризику бідності та соціального відторгнення, поглиблення нерівності.

Гострі соціальні проблеми, з якими стикаються нині громадяни України, не виникли просто зараз і не є безпосереднім наслідком воєнних дій. Вони накопичувалися роками, проте війна та економічна криза, що її супроводжує, їх значно посилила. В умовах воєнних дій значні фінансові, організаційні, людські ресурси відволікаються на захист суверенітету і цілісності держави, що практично унеможливлює заходи з поліпшення соціально-економічного становища населення. Крім того, зовнішня агресія зумовила виникнення нових, вкрай гострих проблем у соціальній сфері, що накладаються на вже наявні.

Найбільш серйозною з таких проблем вочевидь є проблема внутрішньо переміщених осіб (далі — ВПО), якими стали не менше ніж 3% населення України, і, безумовно, становище мешканців і територій, де відбувалися (відбуваються) воєнні дії. До спричинених війною фізичних втрат населення додається ризик його міграційного відпливу внаслідок втечі з небезпечного регіону та спроб зберегти рівень добробуту своїх сімей, заробляючи за кордоном.

Таким чином, до соціальних наслідків збройної агресії Росії проти України належать як безпосередні втрати та руйнування, завдані мешканцям та виробничій і соціальній інфраструктурі охопленого бойовими діями регіону, так і наслідки для України загалом, найбільш значущі з яких пов’язані з масштабними вимушеними переміщеннями населення, а також мобілізацією та соціальним становищем громадян, які беруть безпосередню участь в АТО.



5.1. Соціально-демографічні втрати


Втрати від підвищення захворюваності та смертності. Воєнні конфлікти мають гірку ціну, в тому числі вимірювану втраченим здоров’ям людей. Відвідування лікувальних закладів у регіоні, постраждалому від агресії, різко зменшилося. Існує підвищений ризик спалахів інфекційних і соціально небезпечних хвороб (ВІЛ/СНІДу, туберкульозу тощо). На непідконтрольній Україні території на початок 2015 року проживало понад 16 тис. ВІЛ-позитивних людей, понад 2,3 тис. осіб з активною формою туберкульозу. Майже 700 наркозалежних у районі АТО припинили лікування за програмою замісної підтримувальної терапії[140]. Погіршення водопостачання в містах, де ведуться бойові дії[141], зокрема через пошкодження каналу Сіверський Донець — Донбас (2014 рік), магістрального водогону м. Луганська (2015 рік), призвело до того, що на Донеччині у 2013–2014 роках удвічі зросла захворюваність на гострий гепатит А. Епідемічний підйом відмічався і в сусідніх із конфліктними областях, а також у тих, що приймали внутрішніх переміщених осіб: у Дніпропетровській області — в 5,5 раза, Харківській — у 4 рази, у Київській області й м. Києві — у понад 3 рази. Високим є ризик прострочити або взагалі не отримати необхідне щеплення: рівень планової вакцинації БЦЖ у І кварталі 2015 року складав лише 9,4% при запланованих 24,0%. У Донецькій і Луганській областях 52% респондентів повідомили про брак необхідних ліків (у містах Стаханов, Кіровське, Єнакієве — понад 60%), причому потреба у медикаментах була вищою, ніж у продуктах[142].

У докризовий період щорічна загальна кількість померлих у середньому становила 71,2 тис. осіб у Донецькій області та 37,1 тис. осіб у Луганській. Загальні коефіцієнти смертності сягали 16,2–16,3 померлих у розрахунку на 1 тис. населення. У 2014 році відповідні показники становили 71,8 тис. померлих у Донецькій області та 22,8 тис. у Луганській; 16,6 та 10,2 померлих у розрахунку на 1 тис. населення відповідно. Зазначені дані, однак, не відображають реального рівня смертності в регіоні через недооблік смертей і значний міграційний відплив населення за його межі. Імовірний загальний коефіцієнт смертності населення в Донецькій області у 2014 році, обчислений на основі приблизної оцінки середньорічної чисельності населення (з урахуванням кількості внутрішньо переміщених осіб і тих, хто шукає притулку за межами України) та недообліку померлих, може становити 19,7 померлих у розрахунку на 1 тис. населення. Згідно з доповіддю ООН про ситуацію з правами людини в Україні внаслідок конфлікту на Донбасі на серпень 2015 року загинуло щонайменше 7962 особи та 17,8 тис. осіб отримали поранення. Поміж загиблих українські військові, цивільні та бойовики. Водночас в ООН зазначають, що реальна кількість жертв може бути більшою[143].

Міграційні втрати. На тимчасово непідконтрольних Україні територіях Донбасу проживає близько 3 млн осіб. Загальна чисельність громадян України, які виїхали з району проведення АТО до інших регіонів, за даними на кінець жовтня 2015 року, становила 973,1 тис. осіб[144] і сформувалася внаслідок кількох міграційних хвиль, безпосередньо пов’язаних із періодичністю й інтенсивністю бойових дій. На підконтрольних українській владі територіях Донецької та Луганської областей зареєстровано близько 350 тис. вимушених переселенців, решта виїхала за межі Донбасу. Процес створення централізованої системи реєстрації ВПО досі не завершений, тому реальна їх кількість може бути більшою. Водночас частина зареєстрованих осіб насправді продовжує проживати на окупованих територіях. Частина вихідців із тимчасово непідконтрольних Україні територій просить притулку в іноземних державах. За даними УВКБ ООН, кількість українських громадян, які звернулися із клопотанням про визнання біженцем у семи країнах, з якими межує Україна (передусім у Російській Федерації, Білорусі та Польщі), становить 353,5 тис. осіб, ще 569,2 тис. осіб перебувають у цих країнах на інших підставах[145]. Офіційні особи РФ називають набагато більші обсяги переселення до цієї країни, втім їхні дані не підтверджено. Вихідці з Донбасу, які отримали або отримають правові підстави перебування в країнах ЄС, навряд чи повернуться в Україну, частина людей, які виїхали в Росію, залишиться в цій країні. Передусім до безповоротного виїзду за кордон можуть вдатися мешканці Донбасу, які народилися поза межами України, та їхні нащадки.

Отже, підтверджені міграційні втрати Донбасу впродовж 2014 року — І половини 2015 року, перевищують 1,5 млн осіб, ще кількасот тисяч ВПО є незареєстрованими. Невизначеність реальних перспектив щодо припинення бойових дій і швидкого відновлення контролю держави над цими територіями спричинить подальше збільшення масштабів міграції населення.

Втрати робочих місць. Кількість робочих місць в економічному комплексі Донбасу на початок 2014 року становила: на великих підприємствах — 573 тис. (з них 80,3% — у промисловості), на середніх — 405 тис. (з них 51,5% — у промисловості, 7,3% — у будівництві), на малих — 213 тис. (з них 23,8% — у торгівлі, 18,8% — у промисловості, 10,7% — у будівництві, 8,8% — у сільському господарстві), у фізичних осіб — підприємців — 401 тис. Втрати робочих місць оцінюються від 50% для великих підприємств до 80–90% — для малих і середніх підприємств регіону. Внаслідок цього від 1,1 до 1,8 млн працездатних осіб у Донецькій і Луганській областях частково або повністю залишилися без роботи й засобів до існування[146]. У лютому 2015 року чисельність штатних працівників підприємств (без урахування мікропідприємств) зменшилася на 952,2 тис. осіб порівняно з відповідним періодом попереднього року. Характерною тенденцією стало припинення прийому працівників, зокрема на вугледобувні підприємства. Різко знизилася ділова та економічна активність, згортається малий і середній бізнес, збільшується кількість осіб, які покидають ринок праці та відмовляються від активного пошуку роботи. Це призвело до появи вже майже 2 млн осіб економічно неактивного населення.

Зростання масштабу бідності внаслідок втрати основних джерел доходів. Втрата значною частиною працездатного населення Донбасу робочих місць і, відповідно, трудових джерел доходів, ускладнення нарахування пенсій (а інколи й неможливості їх отримання) зумовили значне зростання бідності. За традиційної для регіону структури доходів домогосподарств, втрата заробітної плати не може бути навіть частково заміщена надходженнями від інших видів трудової діяльності. Упродовж 2014 року на підконтрольних Україні територіях Донецької та Луганської областей стрімко зросли масштаби абсолютної бідності: в Луганській області 14,1% населення мали доходи нижчі від прожиткового мінімуму (проти 7,2% у 2013 році), а в Донецькій — 14,6% (4,4% у 2013 році). Подальше зниження реальних доходів населення у 2015 році та неможливість швидко стабілізувати соціально-економічну ситуацію на Донбасі дають підстави для очікування зростання рівня абсолютної бідності[147] в Донецькій та Луганській областях до 30–40%.

Більшість населення Донбасу — і ті, хто залишилися, і ті, хто виїхали до інших регіонів України — в один момент втратили все: роботу, доходи, житло, машину, дачу. Лише частина донеччан (близько 1 млн осіб, тобто 22%) та луганчан (понад 300 тис. осіб, тобто 16%) мали фінансові можливості переїзду на більш-менш тривалий період. Проте через неможливість повернення додому чи повну втрату майна внаслідок бойових дій навіть раніше відносно забезпечене населення опинилося в стані раптової бідності, а в окремих випадках — зазнало її крайніх виявів. Лише близько 10% сімей із району проведення АТО (незалежно від того, переїхали вони в інші регіони чи залишилися на постраждалих територіях) можуть зберегти відносно стабільний матеріальний стан і не потребують соціальної підтримки. Це здебільшого сім’ї, яким вдалося скористатися заощадженнями (майном, депозитами тощо) для зміни місця проживання, або ті, хто зміг зберегти традиційні джерела доходів чи успішно реалізувати себе на ринку праці в інших регіонах країни. Натомість майже 90% населення із прифронтових територій або вже стали бідними, або потрапили в зону високої вразливості до бідності, оскільки розвиток подій на сході може в будь-яку хвилину призвести до втрати мізерних заробітків чи заощаджень.

Зростання навантаження на систему державної соціальної підтримки. Втрата основних доходів і майна, неможливість навіть часткового їх заміщення власними силами змушує домогосподарства звертатися до державної системи соціальної підтримки. В умовах її реформування з метою посилення адресності, що передбачає зростання розмірів виплат, невідворотним є суттєве збільшення фінансового навантаження на систему, адже одночасно зростатимуть і контингенти учасників, і розміри виплат. До початку конфлікту в Донецькій і Луганській областях реципієнтами допомоги малозабезпеченим сім’ям були менше 0,1% сімей проти 1,3% по країні загалом, однак найближчим часом у результаті реформ у середньому по країні отримувачами допомоги можуть стати близько 3% населення, а на Донбасі — 7–8%.

Це потребуватиме значних додаткових коштів: з огляду на те, що станом на 01 серпня 2015 року середній розмір виплати допомоги на сім’ю в місяць становив 2350 грн, населенню Донецької та Луганської областей (підконтрольних Україні територій) за програмою допомоги малозабезпеченим сім’ям необхідно буде виплачувати понад 4 млрд грн на рік.



5.2. Руйнування поселенської структури


Протягом 2014–2015 років унаслідок конфліктної ситуації та бойових дій густозаселені та найбільш урбанізовані Донецька й Луганська області (відповідно 90,7% та 86,7% містян порівняно з 69,0% в Україні) зазнали найбільших втрат людності міських поселень на тлі дезорганізації життєдіяльності населення та надання соціальних послуг, повного або часткового руйнування житлового фонду і стратегічно важливих інфраструктурних об’єктів.

Спостерігаються ознаки руйнівної дезурбанізації цих регіонів. У зв’язку з переселенням частини жителів постраждалих територій середня щільність населення зменшилася на 20%, що є критичним з огляду на перспективи відновлення потенціалу поселень Донбасу.

За даними Мінрегіонбуду України, станом на вересень 2014 року в Донецькій області із 28 міст обласного підпорядкування (3,67 млн осіб) та 18 районів (650 тис. осіб) зазнали значних руйнувань 21 місто (3,39 млн осіб) та 13 районів (520 тис. осіб)[148]. У Луганській області внаслідок бойових дій зазнали значних руйнувань 14 міст обласного підпорядкування (1,6 млн осіб) та 8 районів (350 тис. осіб). До переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження (затверджений Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2014 року № 1058-р), у Донецькій області належать 16 міст, зокрема 13 міст обласного значення, 14 селищ міського типу, 69 селищ та 188 сіл, у Луганській області — 14 міст, з яких 11 — обласного значення, 47 селищ, 36 селищ міського типу та 182 села. На сьогодні безпосередньо на лінії воєнного зіткнення розташовано 3 міста, з яких 2 — обласного значення, 7 селищ міського типу, 13 селищ та 36 сіл. Вони потребують значних капіталовкладень на відновлення житлового фонду, виробничої та соціальної інфраструктури, а також окремих об’єктів господарської діяльності.

Унаслідок тривалих бойових дій, перебування частини території під контролем незаконних збройних формувань і захоплення м. Донецька втрачено економічно й соціально важливі функції низки поселень Донецької області (насамперед транспортні та промислові). Значно менших прямих втрат і руйнувань зазнала мережа малих міст з населенням до 50 тис. осіб, що пояснюється відсутністю стратегічно важливих об’єктів, які піддавалися цілеспрямованому знищенню з боку незаконних збройних формувань. Проте закриття вугільних підприємств середніх і малих міст із монопромисловою економікою (Торез, Селідове, Сніжне, Шахтарськ, Стаханов, Вугледар, Українськ, Вуглегірськ) суттєво ускладнило життєзабезпечення населення, яке залишилося на їх території. Окремі з них (Торез, Стаханов, Шахтарськ, Моспіно та ін.) знаходяться на межі незворотної деградації, оскільки наразі фактично зупинилися основні містоутворювальні підприємства, відбувається міграція населення, передусім молоді та осіб працездатного віку. Істотно потерпає від порушення виробничих циклів, а також безробіття й відсутності доходів населення міст Авдіївка, Єнакієво, Алчевськ. Зокрема, на ПАО «Авдіївський коксохімічний завод» раніше було зайнято близько 20,2% місцевих мешканців, на Єнакієвському металургійному заводі — 13,8%, Алчевському металургійному заводі — 12,8%.

У результаті воєнного протистояння в зоні конфлікту і руйнувань опинилася значна територія Луганської області, насамперед її основна субрегіональна міська агломерація — гіперурбанізована Луганська (52% поселень і 88% населення). Унаслідок перебування під контролем незаконних збройних формувань три з чотирьох агломерацій Луганської субрегіональної системи (Південно-Луганська, або Краснолуцька, Центрально-Луганська, або Алчевсько-Стаханівська, та Луганська) зазнали найбільших людських втрат і руйнувань промислових об’єктів, виробничої й соціальної інфраструктури. У мережі міст і селищ міського типу, зосередженій у південній індустріальній частині регіону, що опинилася в епіцентрі воєнних дій, через знищення системи зв’язку, транспортного й інженерного сполучення, а також житлового фонду пошкоджено сформований раніше опорний каркас міської системи розселення та ускладнено міжпоселенські зв’язки. На території області, що знаходиться під контролем України, найбільш постраждалими є міста Станиця Луганська, Сєвєродонецьк, Лисичанськ.

У малих містах Луганської області (монофункціональних промислових і транспортних центрах) із населенням до 50 тис. осіб, що домінують у міській поселенській структурі цього регіону, в умовах постійної загрози ескалації бойових дій значно загострилися проблеми життєзабезпечення та зайнятості населення. Руйнування комунікаційних систем у селищах міського типу з переважанням дрібних селищ (до 3 тис. жителів) і вузькоспеціалізованими промисловими й транспортними функціями, мережа яких в області є достатньо розвиненою (Новоайдар, Кримське, Новотошківське), обумовило їх соціальну та економічну ізоляцію.

Значна втрата чисельності населення внаслідок внутрішнього переміщення є загрозою для майбутнього відновлення цих поселень. Окремі села, зокрема Нікішино (Донецька область) та Первомайське (Луганська область) повністю обезлюдніли. У Луганській області найменше постраждала від бойових дій лише слабко урбанізована Старобільська субрегіональна система розселення, під контролем України знаходиться Лисичансько-Сєвєродонецька агломерація із центром у м. Сєвєродонецьк (чисельність населення 340 тис. осіб, площа — близько 850 км2, або 3,2%, території області).

За повідомленням Департаменту інформації та комунікацій з громадськістю Секретаріату Кабінету Міністрів України[149] уряд виділив Луганській області на відновлювальні роботи 150 млн грн, з яких освоєно лише 10%. Гіршою є ситуація в Донецькій області, де з 5 млн грн, виділених урядом на відновлення м. Краматорська, освоєно лише 40%; а з 10 млн грн на відновлення м. Маріуполя та допомогу постраждалим жителям міста місцевою владою використано тільки 60% коштів.

Отже, внаслідок бойових дій зазнали руйнувань райони Донецької та Луганської областей з найбільшою густотою поселенської мережі та щільністю населення. Окремі монофункціональні міста перебувають на межі незворотної деградації через закриття містоутворювальних підприємств. Висока частка селищ у поселенській структурі цих областей на тлі втрати значної частини населення внаслідок внутрішнього переміщення ускладнює їх майбутнє відновлення.



5.3. Втрати соціальної інфраструктури


Житлово-комунальне господарство та інфраструктура. Більша частина руйнувань на Донбасі припадає на житлові будинки та системи енерго-, водо-, теплопостачання. Втрати від руйнування інфраструктури оцінюються в діапазоні від 21,6 млн[150] до 15 млрд дол. США[151]. За даними на 03 лютого 2015 року загальна сума руйнувань у Донецькій області (з урахуванням об’єктів житлово-комунальної та соціальної інфраструктури) становила 1 250 765 тис. грн, з них по житловому фонду — 531373 тис. грн, об’єктах теплопостачання (теплові пункти, котельні, тепломережі) — понад 10422 тис. грн, об’єктах водопостачання та водовідведення — 181275 тис. грн. Зруйновано або пошкоджено 1080 енергетичних об’єктів (повітряні лінії електропередачі, підстанції, трансформаторні підстанції всіх рівнів напруги), системи диспетчерського керування та зв’язку, адміністративні будівлі, викрадено транспортні засоби. Загальна сума коштів, необхідних на відновлення зруйнованих об’єктів електропостачання в Донецькій області, становила 476,6 млн грн.

За інформацією Мінрегіонбуду України[152], станом на 01 квітня 2015 року в результаті бойових дій у Донецькій і Луганській областях зруйновано та пошкоджено 11268 житлових будинків (9579 та 1689 відповідно), або 2,0% житлового фонду на суму 716,3 млн грн. Стан структурних елементів пошкоджених будинків і квартир швидко погіршується, що підвищує витрати на їх відновлення; пошкодження стін, дахів і вікон призводить до теплових втрат і робить житло непридатним для проживання в зимовий період.

У Луганській області наприкінці 2014 року без газопостачання залишалися 9360 абонентів (3919 — абонентів приватних і 5441 абонент багатоквартирних будинків) та 6 підприємств. Орієнтовна сума збитків підприємств та установ газової інфраструктури становить понад 51 млн грн. Пошкоджено 2772 газопроводів: 61 — високого, 174 — середнього та 2507 — низького тиску. На території Донецької області без газопостачання залишалося 43,3 тис. абонентів (15630 — приватних, 682 — багатоквартирних будинки та 40 підприємств). Без електропостачання були орієнтовно 117 тис. осіб, без водопостачання — близько 515 тис. осіб[153].

Серйозно пошкоджено інфраструктуру водовідведення водо- й електропостачання, що створило незручності для майже 4,5 млн осіб. Загальна вартість пошкодженої інфраструктури в Донецькій області становить близько 369 млн грн, а розмір збитків, завданих у Луганській області, оцінюється в 123 млн грн[154]. У системі водопостачання шкоди завдано електричному й насосному обладнанню, системам хлорування, трубам, магістральним водопроводам і резервуарам, естакадам, що призвело до припинення роботи та блокування магістральних каналів водопостачання, водоочисних, фільтрувальних і водозабірних споруд. Завдано значних руйнувань каналу Сіверський Донець — Донбас. Збитки системи водопостачання на Донбасі оцінюються у близько 268 млн грн. Шкода, завдана системам водовідведення, поширюється на труби й сантехнічне обладнання, очисні споруди та насосні станції, лабораторне обладнання, реагенти й хімічні речовини, технологічний транспорт і місця скидання очищених каналізаційних стоків. Збитки, завдані системі водовідведення на Донбасі, оцінюються у близько 100 млн грн, а на відновлення сектору водопостачання й водовідведення в регіоні необхідно 880 млн грн.

Охорона здоров’я. За попередніми оцінками, на підконтрольній Україні території Донбасу зруйновано 60% медичних споруд, на тимчасово непідконтрольних територіях — 70%. Втрачено медичне обладнання, пошкоджено під’їзди до лікувальних закладів, зруйновано систему інженерних комунікацій. Найсерйозніших руйнувань зазнала Донецька психіатрична лікарня. Збитки апарату епідеміологічного контролю оцінюються в розмірі 21 млн грн. Частина медичної інфраструктури, яка забезпечувала високоспеціалізовану медичну допомогу населенню регіону, залишилася на території, тимчасово непідконтрольній Україні.

У регіоні 60% населення фактично не має доступу до послуг первинної медико-санітарної допомоги, зокрема на засадах сімейної медицини, а 85% — до високоспеціалізованої медичної допомоги. Станом на 08.10.2014 р. 28% громадян позбавлені доступу до послуг системи охорони здоров’я, з них 5,0% — до вторинної медичної допомоги (ВМД) і 23% — до третинної медичної допомоги (ТМД). Основною причиною цього є руйнування медичної інфраструктури. У Луганській області зруйновано 19 споруд охорони здоров’я, в Донецькій — 41. Сума збитків у Луганській області становить 1,6 млн грн, у Донецькій — 65 млн грн. Крім того, збитки у м. Донецьку дорівнюють 22 млн грн. Усього збитки в системі охорони здоров’я на Донбасі становлять 87 млн грн. Для отримання вакцин і проведення щеплень для 75% населення необхідно реконструювати приміщення та обладнати їх холодильними установками. Для цього необхідно близько 500 тис. грн. Таким чином, загальна сума збитків становить 87,5 млн грн.

Унаслідок збройного конфлікту скоротилося фінансування державних цільових програм із профілактики, діагностики й лікування хронічних і гострих хвороб. Помітно скоротилися обсяги послуг з імунізації населення, зокрема в Луганській області на 30,5%. У районах, що постраждали від збройного конфлікту найбільше, втрачено понад 5% людського потенціалу системи охорони здоров’я. Конфліктна ситуація спричинила негативний вплив на систему державних закупівель медичних препаратів. Загальний обсяг збитків системи охорони здоров’я становить 6530 млн дол. США.

Освіта. Освітня інфраструктура Донбасу зазнала значних втрат: частина навчальних закладів залишилася на тимчасово непідконтрольній Україні території, частина — зруйнована чи пошкоджена. Загалом у Донецькій області пошкоджено та зруйновано понад 10 тис. об’єктів, зокрема 176 шкіл, 86 дитячих садків, 28 професійно-технічних, 19 вищих навчальних закладів та 26 об’єктів фізкультури і спорту. В Луганській області зруйновано та пошкоджено 40 дошкільних і загальноосвітніх закладів. За загальними оцінками, сума збитків становить 4,9 млрд дол. США. Зменшення контингенту навчальних закладів у середньому складає від 50% до 100% залежно від рівня й типу закладу[155].

За даними Уповноваженого Президента України з прав дитини, на кінець 2014 року на окупованих територіях Донбасу залишалося близько 500 тис. дітей, з них майже 6 тис. дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування[156]. Понад 160 тис. дітей виїхали з Донбасу в інші регіони України. Із проблемою продовження навчання у вищих навчальних закладах (далі — ВНЗ) Донбасу зіткнулися близько 150 тис. студентів. За даними МОН України, у ВНЗ, евакуйованих до інших міст, навчається 39,5 тис. студентів і працює 2844 науково-педагогічних працівники[157].



5.4. Проблеми внутрішньо переміщених осіб


Чи не головні сучасні соціально-демографічні ризики в Україні пов’язані з недобровільними переміщеннями сотень тисяч українців, які вимушено залишили місця свого проживання внаслідок анексії Криму та воєнних дій на сході країни. Вимушені міграції принципово відрізняються від добровільних, спрямованих на поліпшення матеріального та соціального становища, тим, що, навпаки, спричиняють втрату соціального статусу та руйнують добробут переселенців. Постраждалі від війни та агресії не лише втратили житло, майно, роботу, а часто й рідних та близьких, пережили важкий психологічний стрес.

Перша хвиля внутрішньо переміщених осіб виникла навесні 2014 року внаслідок анексії Криму. Більшість переселенців залишили півострів з березня по серпень 2014 року. Переважно це були політично активні громадяни, журналісти, активісти релігійних громад, студенти, які прагнули продовжити навчання в українських вишах, а також особи, професійна діяльність яких була пов’язана із застосуванням українського законодавства або здійснювалася на основі українських ліцензій (юристи, нотаріуси, фармацевти, представники малого бізнесу). Основним мотивом переселення було небажання залишатися на окупованій території.

Проте з початком антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей виникла нова, значно чисельніша, група ВПО. Якщо перші переселенці з Донбасу виходили переважно з політичних міркувань, не сприймаючи порядків самопроголошених республік, розгортання воєнних дій змусило тисячі людей рятувати своє життя. Згідно з першими даними з Донбасу, оприлюдненими в червні 2014 року, ВПО нараховувалося на той час трохи більше ніж 3 тис. осіб. Проте кожне загострення ситуації викликало нові масштабні переселення. Найінтенсивнішими вони були в липні-серпні та в жовтні 2014 року, а також січні-лютому 2015 року. Виїзди з району бойових дій відбувалися здебільшого спонтанно, з мінімальною кількістю особистих речей та коштів, часто з ризиком для життя.

За урядовою інформацією, станом на 23 жовтня 2015 року з тимчасово окупованої території та районів проведення АТО до інших регіонів України переміщено 973120 осіб, зокрема з Донецької, Луганської областей 951891 особу, з АР Крим і м. Севастополя 21229 осіб, поміж яких 162717 дітей та 476882 інвалідів та осіб похилого віку[158].

За даними органів праці та соціального захисту населення, чисельність ВПО є ще більшою. Станом на 25 вересня 2015 року ними взято на облік 1506 тис. осіб, з яких відповідно до відомостей, до дозволяють зарахувати їх до вказаних категорій, 360 тис. осіб працездатного віку, 888 тис. пенсіонерів, 190 тис. дітей, 63 тис. інвалідів[159].

Хоча інтенсивність вимушених переселень завдяки певному прогресу мирного врегулювання наразі знизилася, але ненадійність припинення вогню, а також руйнування місць попереднього проживання ВПО й надалі обумовлюють зростання їх кількості.

До вирішення проблеми внутрішньо переміщених осіб держава була неготова. Хоча аварія на Чорнобильській АЕС свого часу також спричинила масові переміщення населення, але тогочасні масштаби переселень були набагато меншими (загалом було переселено понад 160 тис. осіб), а фінансові та організаційні можливості — значно потужнішими.

Упродовж короткого часу довелося налагоджувати облік ВПО, створювати структури, які мали надавати їм допомогу, розробляти необхідне законодавство. Потрібно визнати, що в перший, найскладніший, період основний тягар опіки над вимушеними переміщеними особами взяло на себе суспільство, волонтерські організації та просто небайдужі люди.

Про неготовність держави до розв’язання проблем ВПО свідчить непростий процес законотворення щодо визначення їх статусу та забезпечення прав. Ухвалений парламентом перший варіант відповідного Закону було ветовано Президентом, як такий, що не відповідає ані Конституції України, ані міжнародним стандартам поводження з ВПО. Недоречність багатьох його норм ілюструє хоча б той факт, що в зазначеному Законі ВПО визначалися як «внутрішні мігранти».

Чинний Закон України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб»[160] було прийнято зі значним запізненням, лише в жовтні 2014 року. В ньому передбачено порядок реєстрації ВПО та створення Єдиної інформаційної бази даних щодо цієї групи населення. Він гарантував переміщеним особам право на зайнятість, у тому числі спрощену систему реєстрації юридичних і фізичних осіб — підприємців, отримання статусу безробітного, пенсійне забезпечення, соціальне страхування, соціальні послуги, навчання, виборче право, умови для тимчасового чи тривалого проживання включно із розробленням програм пільгового кредитування будівництва та купівлі житла, захист від дискримінації, право на добровільне повернення в місця попереднього проживання та багато іншого.

Важливими для становища ВПО була також низка постанов уряду. Зокрема, вже в липні 2014 року було спрощено порядок набуття статусу безробітного для ВПО[161]. Розроблено механізми призначення соціальних допомог і виплати пенсій за місцем фактичного проживання переміщених осіб. З 01 жовтня 2014 року запроваджено облік ВПО, поставлене завдання щодо створення відповідної бази даних. Уряд також ухвалив Постанову «Про надання щомісячної адресної допомоги особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, для покриття витрат на проживання, у тому числі на оплату житлово-комунальних послуг»[162]. Передбачено надання грошової допомоги впродовж 6 місяців і можливість продовження цього терміну ще на 6 місяців у разі обґрунтованої потреби. Розмір допомоги не може перевищувати 2400 грн на сім’ю, тобто двох прожиткових мінімумів, що, звичайно, вкрай мало. Допомога не надається, якщо ВПО мають житло в інших регіонах України, 10-кратний розмір прожиткового мінімуму на банківському рахунку. Допомога для працездатних осіб (крім тих, хто зайнятий доглядом за дітьми, інвалідами та особами похилого віку), які впродовж двох місяців з дня визначення грошової допомоги не працевлаштувалися, спочатку скорочується, а потім припиняється. З метою сприяння працевлаштуванню ВПО Міністерство соціальної політики розробило «Основні напрями розв’язання проблем зайнятості внутрішньо переміщених осіб на 2015–2016 роки»[163], що були затверджені урядом у липні 2015 року. Документ передбачає створення тимчасових робочих місць, націлює на новаторські підходи, такі як нестандартний режим роботи, гнучкий графік зайнятості, на сприяння підприємницькій активності ВПО. Значна увага приділяється організації професійного навчання відповідно до попиту на ринках праці регіонів поселення.

Варто підкреслити, що практично кожний із зазначених документів налаштовує на співпрацю з міжнародними та неурядовими організаціями, у тому числі тими, що об’єднують ВПО. Громадськість здійснює експертне оцінювання законодавчих документів, відслідковує ефективність їх виконання, вносить пропозиції щодо змін і доповнень. Кооперація з міжнародними та неурядовими організаціями забезпечує спрямування на розв’язання проблем ВПО додаткових фінансових та організаційних ресурсів, які в умовах кризи є вкрай дефіцитними.

Найнагальнішою в момент переміщення і найгострішою дотепер є для ВПО проблема житла. Як свідчать опитування, понад 90% ВПО мешкають наразі в приватному житлі, яке орендують власним коштом. Державна допомога не може покрити всієї вартості оренди. Лише менше ніж 10% користуються житлом в державному секторі. Для розміщення ВПО використовуються державні санаторії, пансіонати, табори, гуртожитки тощо. Станом на вересень 2015 року визначено 723 об’єкти, в яких можливе розміщення 12,2 тис. переселенців[164], що вочевидь є недостатнім. Водночас типовими є проблеми з фінансуванням цих об’єктів, їх непристосованістю до тривалого проживання, особливо в зимовий період. Крім того, часто житло пропонується в сільській місцевості, де його якість є невисокою, немає роботи, належної виробничої та соціальної інфраструктури і куди ВПО, більшість з яких містяни, їхати не поспішають.

Надання державою житлової допомоги ВПО визначено Законом України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб»[165] (стаття 9), де йдеться про право внутрішньо переміщеної особи на створення належних умов для її постійного чи тимчасового проживання; забезпечення можливості безоплатного тимчасового проживання (за умови оплати вартості комунальних послуг) протягом шести місяців з моменту взяття її на облік; можливість продовження цього терміну для багатодітних сімей, інвалідів, осіб похилого віку; сприяння в поверненні на попереднє постійне місце проживання.

За даними Міністерства соціальної політики України, станом на 14 вересня 2015 року було перераховано 2,2 млрд грн[166] грошової допомоги 490,5 тис. внутрішньо переміщених осіб, або 94,4% сімей, які звернулися по допомогу.

Разом з тим механізми реалізації зобов’язань держави у сфері надання ВПО житлової допомоги мають вкрай неконкретний та обмежений характер. Критерії визначення кола осіб, які мають право на отримання щомісячної адресної допомоги для покриття витрат на проживання, є недостатньо чіткими. Невиправданим видається обмеження права на безоплатне проживання лише шістьма місяцями, протягом яких ВПО мають знайти роботу, яка б дала змогу самостійно забезпечувати своє існування. Зважаючи на ситуацію на регіональних ринках праці, це є малоймовірним. Обставини, які змушують громадян звертатися до держави за допомогою, існують триваліший час.

Крім того, потенціал механізму надання ВПО житлової допомоги в грошовій формі не може бути використаний повною мірою в умовах недостатнього розвитку в країні ринку орендного житла. Законодавча неврегульованість відповідних відносин робить ризики оренди житла дуже високими і для орендарів, і для орендодавців. Ціни на орендне житло є занадто високими, а пропозиція — непрозора та негнучка. У Харкові, Черкасах, Житомирі, Львові, Одесі вартість оренди однокімнатної квартири перевищує 100% середньої зарплати в регіоні. Немає жодного міста, де б вона була менше ніж 30% від середньої зарплати.

Наступна гостра проблема — працевлаштування. Воно необхідне не лише як джерело коштів на прожиття, а й як найважливіший засіб самореалізації та адаптації до нових умов. Складність працевлаштування вихідців з Донбасу частково пояснюється їх професійно-кваліфікаційною структурою. В найбільш уразливій ситуації опинилися працівники вугільної промисловості та металургії, попит на яких на ринках праці інших регіонів є незначним.

Про потребу в працевлаштуванні при отриманні довідки, що підтверджує їхній статус, повідомили 121 тис. ВПО. Проте станом на вересень 2015 року, з моменту окупації АР Крим та початку проведення Антитерористичної операції, по допомогу до центрів зайнятості звернулися лише 47,9 тис. громадян, які перебували на обліку як ВПО. Було працевлаштовано 12,6 тис. таких громадян. Послуги з профорієнтації отримали 472 тис. ВПО. За направленням служби зайнятості професійне навчання проходили 3,1 тис. безробітних з-поміж ВПО, у громадських роботах взяли участь 6,8 тис., 10,9 тис. ВПО у жовтні 2015 року мали статус безробітного[167].

Досить скромні результати щодо сприяння в працевлаштуванні ВПО, з одного боку, свідчать про недостатню активність та організаційні можливості відповідних державних служб. Проте з другого — це результат низької активності самих ВПО.

Опитування майже 2,5 тис. внутрішньо переміщених осіб, проведене працівниками служби зайнятості у вересні 2015 року, засвідчило, що 53% тих, хто заявив при реєстрації про потребу в працевлаштуванні, не планують шукати роботу за сприяння служби. З них 22% мали роботу, 18% планували повернутися до попереднього місця проживання і не бажали розривати попередні трудові відносини, чверть планували розпочати пошуки роботи пізніше, інші повідомили про неготовність працювати з різних причин (стан здоров’я, необхідність догляду за дітьми, навчання, фінансова незалежність тощо)[168].

Причини ситуації, що склалася, є різними. Це й наслідки пережитого шоку, і зневіра у власних силах, очікування на швидке повернення додому й, до певної міри, поширення поміж ВПО утриманських настроїв. У будь-якому разі ці причини потребують серйозного вивчення та врахування. Очевидно, що крім звичайних форм роботи з населенням, служби зайнятості мають застосовувати щодо ВПО ширший арсенал засобів, зважати на специфіку їх становища, психологічний стан.

Ще однією причиною незацікавленості багатьох ВПО у працевлаштуванні за сприяння служби зайнятості є підвищені вимоги до рівня оплати праці через необхідність вирішувати житлове питання у спосіб оренди житла. Зважаючи на вартість оренди 1-кімнатної квартири в різних містах України та мінімального набору життєво необхідних товарів і послуг, сім’я ВПО, що складається з двох дорослих і однієї дитини, має витрачати, за нашими розрахунками, від 3966 грн до 8500 грн на місяць. Зокрема, у Харкові — 6,4–6,8 тис. грн, Вінниці — 5,2–6,2 тис. грн, Миколаєві — 4,2–4,7 тис. грн, Тернополі — 4,5–4,8 тис. грн, Чернігові — 3,9–4,3 тис. грн. Водночас у червні 2015 року середня зарплата в Україні становила 4299 грн, і лише третина працівників мали зарплату понад 4000 грн.

Розв’язання проблем ВПО ускладнюється також тим, що вони розміщені територією України нерівномірно. Наразі найбільша кількість їх перебуває в Луганській (229174), Харківській (196698), Донецькій (117162), Дніпропетровській (85344), Запорізькій (66469), Київській (44639) областях та в м. Київ (39047). Найменша кількість розселена в Тернопільській (2681), Чернівецькій (2736), Івано-Франківській (3651), Рівненській (3464), Закарпатській (4024) та Волинській (4325) областях[169]. Розселення переважно у найближчих до місць попереднього проживання регіонах свідчить про намір багатьох ВПО повернутися до залишених домівок[170]. Крім того, розміщення переселенців в індустріально розвинених центрах цілком природно, адже тут більше можливостей для економічної активності та працевлаштування.

Разом з тим потрібно зважити на те, що прибуття ВПО посилює місцеві соціальні проблеми, що може викликати напруження у відносинах між переселенцями та місцевим населенням. Потреби ВПО стають важким тягарем для місцевих бюджетів, створюють для корінних мешканців додаткові проблеми й на ринку праці, й у сферах охорони здоров’я та освіти. Так, ВПО мають право на отримання медичної допомоги, у тому числі лікарських засобів безкоштовно чи на пільгових умовах, як й інші громадяни, які проживають на території їх вселення. На практиці це означає, що медичні заклади надають послуги ВПО, використовуючи й до того недостатні ресурси, у тому числі лікарські засоби, розраховані на постійне місцеве населення. Аналогічна ситуація в навчальних закладах, де за рахунок дітей-переселенців збільшується навантаження на працівників (вчителів, вихователів, шкільних психологів), знижується комфортність перебування дітей. Тому варто продумати схему фінансування медичних, освітніх та інших потреб ВПО зі спеціально створеного з цією метою фонду, віднайти можливості для збільшення штату працівників, які надають відповідні послуги, послідовно роз’яснювати населенню ситуацію, що склалася.

Особливої уваги потребують проблеми найуразливіших категорій внутрішньо переміщених осіб, передусім дітей, які становили на жовтень 2015 року 16,7% загальної кількості ВПО[171]. Як зазначають психологи, особливо страждають діти віком від 3 до 15 років: молодші діти легко залишають попереднє місце проживання, а старші здатні сприйняти переїзд на нове місце цілком раціонально[172]. Дітям притаманні порушення психоемоційного стану здоров’я (погіршення спілкування з оточуючими; поява дратівливості, агресивності, тривожності, відсутність довіри до інших; поява відчуття самотності, ізольованості та власної неповноцінності; втрата розуміння дорослих); процес соціалізації та ресоціалізації у них ускладнений, що призводить до порушення комунікативної поведінки, швидкості та якості інтеграції в нове середовище, знижує якість виховання та освіти (порушення шкільної дисципліни, поява проблем у навчанні). Загалом це негативно впливає на формування особистості.

Як зазначає Уповноважений Верховної Ради України з прав людини[173], існують проблеми реєстрації дітей, які прибули із району проведення АТО на підконтрольну територію без супроводу дорослих, як внутрішньо переміщених осіб, а також призначення їм законного представника та соціального супроводу таких дітей.

З початком нового навчального року постало питання готовності дітей-переселенців до освітнього процесу. Хоча вони забезпечені місцями в навчальних закладах, проте гостро потребують необхідних для навчання речей. Щодо дітей дошкільного віку, батьки з-поміж ВПО часто не в змозі оплати перебування та харчування дитини в дитячому садочку. Підтримка дітей ВПО у сфері освіти переважно відбувається за рахунок власних резервів вчителів, батьківських комітетів, волонтерських організацій, а не за рахунок додаткових ресурсів місцевих чи державних бюджетів[174].

Важливим є й питання оздоровлення дітей-переселенців. До пільговиків, які мають право на забезпечення відпочинку та оздоровлення в дитячих таборах за рахунок державного бюджету, були віднесені діти, які залишили район АТО. Проте кількість місць в таких таборах є замалою, тому далеко не всі діти цієї категорії мають можливість оздоровитися на пільгових умовах[175].

Існує потреба доповнити перелік категорій дітей, які потребують особливої уваги та підтримки, дітьми, переміщеними з тимчасово окупованих територій або районів проведення АТО, та дітьми учасників бойових дій. Така пропозиція містилася в Законопроекті «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо організації оздоровлення та відпочинку дітей, збереження мережі дитячих оздоровчих закладів» від 20 травня 2015 р. № 2917[176].

Окремою є проблема готовності та рівня кваліфікації педагогів, учителів та шкільних психологів до роботи з дітьми-переселенцями. Необхідною є організація відповідного навчання, підготовка працівників освіти до особливого ставлення та роботи з внутрішньо переміщеними дітьми.

Потрібно визнати, що незважаючи на значні зусилля держави та суспільства з надання допомоги ВПО, результати наразі є ще далекими від бажаних. Відповідно до проведеного в січні-лютому 2015 року опитування 44% ВПО вважали, що отримують недостатню підтримку від держави. Надана їм допомога була меншою за потреби за всіма параметрами. Стосовно житла й матеріальних ресурсів вона задовольняла потреби менше ніж наполовину. Близькою до реальних потреб опитані ВПО вважали лише допомогу з оформлення пенсій та соціальних виплат, а також реєстрації за місцем тимчасового проживання[177].

Надання належної допомоги переміщеним особам стикається із серйозними труднощами внаслідок об’єктивно складної ситуації в державі, економічної кризи, воєнних дій та руйнувань. Разом з тим певні недоліки закладено в самих підходах до проблем ВПО. Політика у відповідній сфері формується та реалізується різними відомствами, міжнародними та волонтерськими організаціями. Їй бракує координування, а головне — визначеної кінцевої мети.



5.5. Соціальні виклики мобілізації


Масштабні бойові дії на сході країни, які змусили державу вдатися до часткової мобілізації, призвели до появи принаймні трьох категорій громадян, які за нинішніх умов потребують особливої турботи з боку держави, а саме:

• мобілізованих на військову службу;

• військовослужбовців, які беруть (або брали) участь у бойових діях у зоні проведення антитерористичної операції;

• громадян, які повернулися з військової служби.

Унаслідок проведення шести черг часткової мобілізації до лав Збройних Сил України та Національного гвардії призвано 210 тис. осіб[178]. Ці люди залишили свої домівки та сім’ї, ризикують життям, зі зброєю в руках захищаючи територіальну цілісність країні. Виконання громадянами свого патріотичного обов’язку має бути підкріпленим конкретною турботою держави про матеріальне благополуччя мобілізованих та членів їхніх сімей. Як свідчить вітчизняний і світовий досвід, недостатній рівень матеріального заохочення та соціального захисту військовослужбовців вкрай негативно впливає на якість війська, не дає змоги укомплектовувати його кваліфікованими та високомотивованими кадрами. З другого боку, матеріальна незабезпеченість мобілізованих громадян, бійців АТО та тих, хто повернувся з військової служби, в умовах високої соціальної поляризації здатна створити потужне джерело соціального невдоволення, дестабілізувати внутрішню суспільно-політичну ситуацію. Це є особливо небезпечним в умовах конфлікту. Отже, створення ефективної системи матеріального заохочення та соціального захисту мобілізованих військовослужбовців, а також військовослужбовців, які беруть участь в АТО, є актуальним питанням національної безпеки і заслуговує на окрему увагу з боку держави.

Досвід 2014 року, коли в короткі терміни необхідно було вирішувати низку важливих питань, пов’язаних із мобілізацією значної кількості осіб, засвідчив лише часткову готовність органів влади до вирішення такого роду завдань, виявив недоліки чинного на той час законодавства. Урядові та парламенту довелося екстренно законодавчо врегульовувати важливі питання. Завдяки ухваленим рішенням за працівниками, призваними на військову службу під час мобілізації, зберігаються (на особливий період, але не більше одного року) місце роботи, посада й компенсується середній заробіток на підприємстві, в установі, організації, в яких вони працювали на час призову незалежно від підпорядкування та форми власності. Виплата компенсацій здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Громадян, призваних під час мобілізації, звільнено від штрафних санкцій за фінансовими, податковими зобов’язаннями. Їм не нараховуються відсотки за користування кредитом.

Виплата пенсії пенсіонерам з-поміж військовослужбовців у разі призову їх на військову службу під час мобілізації не припиняється. При цьому після звільнення зі служби при виплаті пенсії враховуватиметься додаткова вислуга років.

Було вирішено деякі важливі питання щодо грошового забезпечення мобілізованих громадян. Зокрема, згідно з Постановою Кабінету Міністрів України «Питання грошового забезпечення військовослужбовців, які проходять військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період» від 09 квітня 2014 року № 111 з 18 березня 2014 року військовослужбовцям, які проходять військову службу за призовом під час мобілізації, встановлено виплату грошового забезпечення, як для військовослужбовців, які проходять військову службу за контрактом. Постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2014 року № 460 визначено порядок та умови виплати одноразової грошової допомоги в разі звільнення військовослужбовця, призваного на військову службу у зв’язку з мобілізацією[179]. Залежно від посади ця виплата становитиме від 4241 грн (стрілець, кулеметник) до 9451 грн (заступник командира батальйону)[180].

На заохочення мобілізованих військовослужбовців до несення служби за контрактом спрямована Постанова Кабінету Міністрів України від 14 травня 2015 року № 406, згідно з якою в разі прийняття на військову службу за контрактом таким особам встановлено виплату грошової допомоги від восьми до десяти мінімальних заробітних плат[181].

Окрема увага приділяється забезпеченню військовослужбовців, які беруть участь в АТО. Постановою Кабінету Міністрів України від 04 червня 2014 року № 158[182] за безпосередню участь в АТО починаючи з 1 травня 2014 року було встановлено виплату винагороди в розмірі 100% місячного грошового забезпечення та заробітної плати, але не менш ніж 3000 гривень, у розрахунку на місяць. Це рішення дозволило вдвічі порівняно з іншими військовослужбовцями підвищити рівень грошових виплат військовослужбовцям, які залучені до проведення Антитерористичної операції.

31 січня 2015 року Кабінет Міністрів України ухвалив Постанову «Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій» № 24, якою встановлено виплату грошової винагороди учасникам АТО в розмірі від 100% до 200% місячного грошового забезпечення та додаткові винагороди за виконання окремих завдань під час антитерористичної операції (від 50 до 300 мінімальних заробітних плат). За безпосередню участь у бойових діях військовослужбовцю після видання бойового наказу виплачується винагорода в розмірі 1000 грн на добу. Встановлено виплату грошової винагороди в розмірі від 20 до 100 мінімальних зарплат за знищення різних видів ворожої військової техніки.

Прийняті рішення надали змогу значною мірою подолати ганебну практику хронічного відставання грошового забезпечення військовослужбовців від середньої заробітної плати в Україні, усунути соціальне напруження в армійських колективах. За даними Міністерства оборони України, за знищену військову техніку противника українські військовослужбовці вже отримали близько 724,5 тис. грн. Крім того, бійцям виплачено понад 3 млн грн за успішне виконання бойових завдань у складі підрозділів та понад 58 млн грн за безпосередню участь у бойових діях.

Проте кількісні показники грошового забезпечення військовослужбовців, які беруть участь у бойових діях на сході України, досі не відповідають потребам сучасної армії. Побудова ефективної моделі грошового забезпечення військовослужбовців, яка б стимулювала громадян до обрання військової служби, сумлінного та високопрофесійного виконання свого військового обов’язку, залишається ключовим соціальним питанням, яке чекає на розв’язання.

Про недостатність наявного на сьогодні рівня грошового забезпечення військовослужбовців свідчать проблеми комплектування військових частин, які беруть участь в АТО, кваліфікованими кадрами на добровільній (контрактній) основі, що змушує вдаватися до обов’язкового призову. Необхідно досягти такого рівня грошового забезпечення військовослужбовців — учасників АТО, який би забезпечив комплектування особового складу підрозділів, які беруть участь у бойових діях, виключно на контрактній основі. Зокрема, суттєвого підвищення потребують посадові оклади офіцерського складу Збройних Сил України, Національної гвардії та Держспецтрансслужби, які наразі є вкрай низькими.

Хибність такого становища визнано на вищому державному рівні. Згідно з Рішенням Ради національної безпеки та оборони України «Про невідкладні заходи щодо захисту України та зміцнення її обороноздатності» від 28 серпня 2014 року відповідним органам державної влади поставлене завдання опрацювати питання щодо збільшення питомої ваги посадових окладів та окладів за військовими званнями у структурі грошового забезпечення військовослужбовців. Утім зазначене рішення й досі не реалізовано.

Окремим напрямом посилення соціального захисту військовослужбовців — учасників АТО має стати створення ефективного механізму вирішення їхніх житлових проблем. На сьогодні непоодинокими є випадки, коли військовослужбовці виконують свій патріотичний обов’язок перед державою, тоді як їхні сім’ї не мають належного житла, мешкають у гуртожитках або орендують житло на комерційних засадах. Протягом тривалого часу в Україні існує Комплексна програма забезпечення житлом військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу, посадових осіб митної служби та членів їхніх сімей. Проте внаслідок хронічного недофінансування її ефективність як інструменту вирішення житлових проблем військовослужбовців є вкрай низькою. Упродовж 2010–2013 років із 44–45 тис. військовослужбовців, які потребували поліпшення житлових умов, вдалося це зробити 0,5–2 тис. сімей. Важливим позитивним кроком є виділення з державного бюджету в 2015 році 1140,5 млн грн на будівництво та придбання житла для військовослужбовців Збройних Сил України, що надасть змогу Міністерству оборони збудувати та отримати понад 3 тис. квартир.

Утім очевидно, що вжиті на сьогодні кроки щодо забезпечення військовослужбовців житлом є вкрай недостатніми. Житлова проблема була й є найгострішою соціальної проблемою для військовослужбовців. Нормою має стати практика, коли військовослужбовець, який потребує поліпшення житлових умов і перебуває на квартирному обліку, підписуючи контракт на службу в районі проведення АТО, одночасно отримує ордер на службову квартиру, яка переходить у його власність після закінчення контракту та виконання його умов.

Військовослужбовцям — учасникам АТО, а також членам їхніх сімей має бути надане переважне право на участь у загальнодержавних житлових програмах, зокрема в Державній цільовій соціально-економічній програмі будівництва (придбання) доступного житла на 2010–2017 роки (70/30)[183]. Діти військовослужбовців — учасників АТО мають отримати переважне право на отримання пільгового молодіжного кредиту через Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву. Необхідно також забезпечити виділення військовослужбовцям — учасникам АТО земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва.

Посиленню соціального захисту військовослужбовців, які беруть участь в АТО, сприяли доповнення до чинного законодавства: таких осіб віднесено до категорії учасників бойових дій і поширено на них норми Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»[184].

Утім, можна констатувати, що передбачені законодавством численні пільги військовослужбовцям та ветеранам війни[185] не дають очікуваного соціального ефекту не тільки внаслідок невиконання державою взятих на себе зобов’язань, а й значною мірою внаслідок вад, притаманних вітчизняній моделі пільг і компенсацій як такій. Вона здебільшого має компенсувальний, а не мотивувальний характер, не зважає на особливості сьогодення, не корелюється з потребами національної безпеки та оборони, зокрема з нагальною необхідністю побудови ефективної моделі соціального заохочення громадян до виконання свого військового обов’язку. Обмежені кошти, які держава виділяє на забезпечення пільг військовослужбовцям і ветеранам війни, розпорошуються серед пільговиків, що не тільки не дає можливості вирішувати проблеми їх соціального захисту, а й породжує соціальне невдоволення. Крім того, аналіз практики надання учасникам АТО статусу учасника бойових дій вказує на існування численних корупційно-бюрократичних перешкод, які штучно ускладнюють процес отримання належного статусу.

Зважаючи на гостроту та складність історичної ситуації, в якій наразі перебуває Україна, необхідність мобілізації значної частини сил і ресурсів на боротьбу за відновлення її суверенітету та територіальної цілісності, потрібно вжити заходів, спрямованих на забезпечення ефективного функціонування системи пільг військовослужбовцям і ветеранам війни. Для цього наявні державні кошти потрібно адресно спрямовувати на фінансування пільг передусім тим військовослужбовцям, які беруть участь у бойових діях на сході країни, та членам їхніх сімей. Це можна було б зробити, запровадивши поділ учасників бойових дій на окремі категорії та встановивши певні пріоритети для тих, хто сьогодні ризикує своїм життям та здоров’ям, захищаючи територіальну цілісність України. Варто було б також розглянути питання щодо збільшення розміру пільг з оплати житла та вартості житлово-комунальних послуг учасникам бойових дій у районі АТО.

Зважаючи на те, що підставою для надання військовослужбовцям — учасникам АТО передбачених законодавством пільг і компенсацій є отримання ними статусу учасника бойових дій, необхідно об’єктивно проаналізувати наявний досвід надання цього статусу, усунути перешкоди для ефективного функціонування відповідного механізму, широко інформувати громадськість щодо складу єдиного реєстру учасників антитерористичної операції.

Окремої уваги держави потребує процес демобілізації військовослужбовців, які брали участь у бойових діях у районі АТО. Доцільно розробити та впровадити загальнодержавну програму їх соціально-трудової реінтеграції, внести зміни до Закону України «Про зайнятість населення», якими віднести учасників АТО до категорії громадян, які мають додаткові гарантії щодо працевлаштування, перепідготовки, спеціалізації, підвищення кваліфікації.



5.6. Активізація зовнішньої міграції


Під впливом воєнного конфлікту на Донбасі суттєво зростають еміграційні настрої населення, що стає додатковим викликом для держави. За даними соціологічного моніторингу 2014 року, який щорічно проводиться Інститутом соціології НАНУ, найближчим часом готові виїхати на заробітки за кордон 7,4% українців (2008 р. — 6,2%), про еміграцію для постійного проживання розмірковують понад 15% респондентів.

Зростання інтенсивності міграції супроводжується суттєвими змінами її характеристик. По-перше, пришвидшується переорієнтація міграційного потоку з України зі східного (раніше основного) на західний напрямок. Частина осіб, які виїжджали на роботу в РФ, шукатиме заробітку в інших пострадянських державах, зокрема в Казахстані та Білорусі. Проте більшість освоюватиме європейський ринок праці, особливо якщо ЄС надасть Україні, як це планується, безвізовий режим.

Це красномовно підтверджують статистичні дані за 2014 рік. Так, наприклад, значно зросли обсяги працевлаштування українців у Польщі, яка раніше була другою після Росії країною призначення працівників-мігрантів з України. Якщо 2013 року польські роботодавці повідомили місцеві органи влади про працевлаштування 134 тис. сезонних робітників з України (до 6 місяців протягом року), то 2014 року — про 359 тис., тобто майже втричі більше[186].

Однак необхідно зауважити, що висновок про скорочення трудової міграції до Росії та пришвидшення переорієнтації трудового міграційного потоку на Захід стосується більшості населення України, проте не мешканців окупованих територій, де ситуація кардинально інша. Для останніх виїзд на роботу в РФ є єдино можливим. Саме з них, очевидно, рекрутуватиметься й основний склад переселенського потоку в сусідню країну. Надто Росія здійснює активну політику переселення «співвітчизників». За даними Федеральної міграційної служби Росії, із заявою щодо участі в державній програмі сприяння добровільному переселенню співвітчизників упродовж 2014 року звернулися 93,2 тис. громадян України (разом із членами сімей). Якщо порівняти ці цифри з показниками 2013 року (в межах програми сприяння переселенню співвітчизників у 2013 році прибули лише 34,7 тис. осіб), то саме через воєнні дії в Україні досягнуто значних успіхів у залученні переселенців, що відповідно до затверджених на найвищому рівні політичних документів є основним завданням російської міграційної політики[187].

Зміну моделі міграційної поведінки частини учасників міжнародних переміщень із циркулярної (тобто такої, коли люди виїжджають на тимчасові роботи за кордоном, що тривають 3–6 місяців, періодично повертаючись в Україну, де залишаються їхні сім’ї) на переселенську можна очікувати й на інших напрямах, про що свідчить різке зростання чисельності звернень громадян України до компетентних органів зарубіжних держав (Польщі, Німеччини та ін.) стосовно надання дозволів на постійне проживання чи тимчасове перебування. Так, наприклад, за даними Міністерства внутрішніх справ Польщі, у 2014 році кількість звернень українців за посвідкою на проживання збільшилася вдвічі, на тимчасове перебування — в 1,5 раза[188].

Як опосередковане підтвердження трансформації частини тимчасової трудової міграції на переселенську можна розглядати динаміку переказів мігрантів своїм сім’ям на Батьківщину. Вони є доволі значними, стабільно зростали й у 2013 році перевищили, за підрахунками Національного банку України, 8,5 млрд дол. США. Проте у 2014 році зафіксовано скорочення обсягів переказів на 24%[189]. Частково така динаміка була наслідком спроби Національного банку України встановити виплату валютних переказів у гривнях, причому за нижчим від ринкового курсом. Незважаючи на те, що такий порядок проіснував менше місяця, це підірвало й без того невисоку довіру мігрантів до фінансових інститутів держави, змусило багатьох із них утриматися від переказів або скористатися неформальними каналами передачі грошей. Разом із тим скорочення переказів має, очевидно, й вагомішу причину. Оскільки чисельність мігрантів не зменшилася, а навпаки, ймовірно, зросла, зазначене скорочення засвідчує продовження строків перебування частини мігрантів за кордоном, а то й відмову від повернення на Батьківщину, вказує на об’єднання сімей у зарубіжних державах. Дедалі більше заробітчан роблять заощадження, купують нерухомість не в Україні, а за кордоном, що свідчить про поступове переміщення туди їхніх життєвих інтересів[190].

Сучасні трансформації міграційних процесів у світлі глибокої економічної кризи та війни можуть мати ще один украй негативний складник. У разі, якщо припущення стосовно збільшення обсягів трудової міграції справедливе, та з огляду на політику країн призначення, які жорстко контролюють і обмежують в’їзд іноземців, передусім некваліфікованих працівників, не виключено збільшення частки українців, які працюватимуть за кордоном без належних дозволів, тобто нелегально, з усіма негативними наслідками такого становища.

Складна політична та економічна ситуація в Україні негативно позначається й на імміграції в державу. Очевидно, найближчим часом немає підстав розраховувати на помітні репатріаційні потоки, загальмується повернення заробітчан, знизиться привабливість України для іноземців, зокрема іноземних студентів. Разом з тим нелегальна міграція в та через Україну внаслідок неналежного контролю східного кордону може навіть інтенсифікуватися. Кількість шукачів притулку, найвірогідніше, також не зменшиться, але може зрости за рахунок вихідців із країн СНД, не згодних з політикою своїх країн. Разом з тим, використовуючи стан протистояння з Росією, за притулком в Україні можуть звертатися особи, які залишили батьківщину не з політичних (релігійних, етнічних), а комерційно-кримінальних причин.

Таким чином, в умовах нинішньої політико-воєнної ситуації та економічної кризи інтенсивність еміграції за кордон і тимчасових виїздів з метою працевлаштування може зрости. Вірогідність втрати через міграцію частини трудового та інтелектуального потенціалу посилиться.

Обумовлені сучасною ситуацією міграційні ризики мають враховуватися в стратегії розвитку держави. Реформа міграційної політики повинна стати невід’ємним складником процесу реформ в Україні. Посилення спроможності в управлінні міграцією, крім іншого, є обов’язковою умовою подальшої інтеграції України до Європи.


* * *


Унаслідок збройної агресії Росії Україна зазнала демографічних втрат, спричинених підвищенням захворюваності та смертності, міграцією. Обумовлена руйнуваннями та економічною кризою втрата робочих місць позбавила трудових джерел доходів багатьох людей. Значно знизився рівень суспільного добробуту, зросли ризики бідності. Погіршився доступ населення до освітніх та медичних послуг. Через руйнування соціальної інфраструктури охоплених воєнними діями територій в особливо складній ситуації опинилися найбільш вразливі категорії населення: діти, особи похилого віку, інваліди. З’явилися нові категорії українців, які потребують соціальної підтримки, зокрема внутрішньо переміщені особи. Гострими є проблеми соціального забезпечення громадян, які беруть безпосередню участь в АТО.

Крім прямих руйнувань, війна погіршила економічні умови реалізації соціальної політики, підштовхнула до непопулярних кроків зі скорочення пільг, підвищення тарифів, збільшення податків при заморожених зарплатах і пенсіях. Належні відповіді на сучасні соціальні виклики можливо віднайти лише за умови забезпечення міцного миру та подолання економічної кризи, адже передусім необхідно усунути причини ситуації, що склалася. Разом з тим, попри воєнні реалії, необхідно уже сьогодні посилити соціальну спрямованість діяльності держави, віднайти баланс між заходами з економії та забезпеченням соціальних гарантій.

Той факт, що сучасна криза збіглася у часі з потужним запитом суспільства на зміни, дає підстави для оптимістичних сподівань щодо подальшого розвитку. Адже попри різке зниження рівня життя та намагання ворога використати соціальні негаразди для дестабілізації ситуації, в Україні досі зберігається громадський спокій.

Поступальний соціальний розвиток, однак, буде можливий лише за умови цілеспрямованих та скоординованих зусиль влади та громадянського суспільства, спрямованих на ефективне витрачання обмежених коштів, рішучу боротьбу з корупцією та зловживаннями. Відповіддю на виклики і загрози соціальній безпеці має стати дієве реформування систем соціального захисту населення та охорони здоров’я, оптимізація ситуації на ринку праці, належний соціальний захист військовослужбовців та членів їхніх сімей, надання підтримки внутрішньо переміщеним особам, спрямованої на задоволення як потреб цієї групи громадян, так і інтересів місцевих громад у регіонах їх перебування.

Зважаючи на брак ресурсів, для запобігання подальшому загостренню соціальних проблем необхідно інтенсифікувати міжнародне співробітництво, активно залучати зарубіжну допомогу, використовувати організаційні та фінансові можливості міжнародних організацій, забезпечити ефективне та прозоре освоєння отриманих коштів під постійним контролем громадськості.




УКРАЇНА: ВИПРОБУВАННЯ АНЕКСІЄЮ КРИМУ

РОЗДІЛ 6

ВТРАТИ УКРАЇНИ ВІД АНЕКСІЇ КРИМУ

Нехай наші втрати будуть для нас випробуванням, але не тортурами.

Ельчин Сафарлі

Нині вкрай складно назвати «ціну втрати Криму», оскільки формула такої ціни складається з багатьох компонент, які не підлягають адитивному зв’язку. Деякі компоненти є експліцитними, частково їх уже оцінено (зокрема, прямі втрати активів, втрати від націоналізації низки державних підприємств, недоотримані прибутки, втрати від згортання товарообігу, скорочення бюджетних доходів, втрати транспортної інфраструктури тощо), але з часом їх масштаб може зростати, причому в невизначеній поки що залежності. Деякі втрати є імпліцитними (наприклад, наукового та освітнього потенціалу), їх обсяг важко піддається формалізації не лише в майбутньому, а й нині. Підрахунок втрат від анексії Криму, очевидно, наражається на мультиколінеарність при спробі підрахунку втрат, понесених Україною, і втрат, понесених власне Кримом. Якщо, наприклад, збитки окремих суб’єктів господарювання підлягають прямому бухгалтерському обрахунку, то обсяги імпліцитних втрат, які, можуть бути як поворотними, так і безповоротними, визначити значно складніше.

Попри це, у квітні 2014 року українська влада оприлюднила суму збитків у розмірі 1 млрд грн. Наразі, за попередніми оцінками міжвідомчої робочої групи з питань стягнення збитків, завданих окупацією Криму, яка працює при Міністерстві юстиції України, сукупні втрати становлять уже 1 трлн 200 млрд грн[191]. І є застереження, що протягом найближчого півріччя ця сума може зрости вдвічі[192].

Із чого ж складається ця «снігова куля» втрат?

Узагальнено найбільш значущими є такі втрати.

1. Анексія Криму завдала шкоди обороноздатності України (вартість активів BMC України, втрачених у Криму, сягає 1,5 млрд грн).

2. Найбільш значною втратою активів є перехід під російський контроль українських державних компаній «Чорноморнафтогаз», «Укртрансгаз» та 17 родовищ Чорноморського шельфу, з яких 11 є газовими, 4 — газоконденсатними і 2 — нафтовими. Суттєвими для економіки України є збитки, пов’язані з втратою окремих важливих підприємств у харчовій, суднобудівній та хімічній галузях (ПрАТ «Кримський титан», ПАТ «Кримський содовий завод»). Водночас значні негативні наслідки втрати суднобудівних потужностей не означають, що Україну позбавлено всіх перспектив розвитку галузі, оскільки понад половина основних засобів суднобудівної галузі України зосереджена у м. Миколаєві.

3. До зниження виробництва та значних втрат виноробної галузі України призвів розрив партнерських відносин, відсутність сировини та нових ринків збуту, вимушений перехід на стандарти РФ щодо технологій виробництва, оформлення продукції й торгівлі.

4. Транспортний сектор економіки України втратив 645 км залізничного полотна, 6265 км автодоріг, 5 морських торговельних портів України — Феодосійський, Севастопольський, Євпаторійський, Ялтинський і Керченський, а з ними близько 10% загального обсягу перевалки вантажів, а також близько 3–5% загального обсягу залізничних вантажних перевезень. Крім того, контроль Росії над Керченською протокою та воєнні дії на сході України створюють загрози роботі Маріупольського і Бердянського портів, які формують 12,6% загального обсягу перевалки вантажів в Україні.

5. Відчутною є втрата Керченського і Севастопольського рибних портів, а з ними й двох найбільших риболовецьких флотів (за приблизними оцінками, до 70% загальноукраїнського вилову риби).

6. Втрати основних засобів, яких зазнала Україна в сільському господарстві, за підрахунками Міністерства аграрної політики та продовольства України, становлять 201,6 млрд грн[193].

7. Значними є втрати в банківській системі України. У Криму, за даними Національного банку України, функціонувало 1022 відділення українських банків, 11 філій, 53 представництва та 2 кримських банки. Обсяг активів цих банків перевищує 22 млрд грн, з них 16 млрд грн — кредитні зобов’язання.

8. Поміж найтяжчих втрат для вітчизняної науки є один із відомих наукових центрів Європи — Кримська астрофізична обсерваторія Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Це значно ускладнило можливості проведення фундаментальних астрофізичних досліджень України з фізики Сонця, зірок, астероїдів тощо. Не менш відчутними для української науки є також втрата Інституту біології південних морів ім. О. Ковалевського, Морського гідрофізичного інституту, філій інститутів археології та сходознавства, Нікітського ботанічного саду, Карадазького природного заповідника. Унікальність цих наукових закладів зумовлена географічним розташуванням та неповторними природними ресурсами, тому їх втрата стала непоправною для вітчизняної науки. Загалом у Криму залишилося близько 100 інститутів, організацій та університетів, які плідно працювали на важливих напрямах наукових досліджень[194], 22 наукові установи та організації. Втрати вітчизняної академічної науки на півострові за їх первинною вартістю становлять кілька мільярдів гривень[195].

9. Значною втратою для України є також позбавлення третини її національного туристично-рекреаційного потенціалу, який мав Крим: унікальних природно-кліматичних ресурсів, 517 км пляжів, 14 родовищ лікувальних грязей, понад 100 джерел мінеральних вод, 154 об’єкти природно-заповідного фонду загальною площею 146,2 тис. га, зокрема 6 державних заповідників, 29 заказників, 100 атрактивних природних об’єктів, 69 пам’яток природи, 160 печер тощо. Втрачено також санаторно-курортний комплекс Криму — понад 600 санаторно-курортних та оздоровчих закладів. Наша держава втратила 11,5 тис. пам’яток історії, культури й архітектури, що відносяться до різних історичних епох, цивілізацій, етносів і релігій, з яких майже 150 історико-архітектурних об’єктів занесено до каталогів ЮНЕСКО.

Деталізація втрат має слугувати цілям визначення пріоритетів щодо сценарних прогнозів розвитку подій довкола Криму.



6.1. Втрати активів України в Криму


У результаті тимчасової окупації території АР Крим Україна втратила контроль над значною кількістю активів у галузі енергетики як державної, так і приватної форм власності.

На території Криму було захоплено державні та приватні електрогенеруючі потужності, зокрема:

теплоелектроцентралі (далі — ТЕЦ), зокрема Сімферопольська ТЕЦ, Севастопольська ТЕЦ, Камиш-Бурунська ТЕЦ та Сакські теплові мережі встановленою потужністю 144,5 МВт. Ці ТЕЦ належать ПАТ «Кримтеплоелектроцентраль», часткою акцій якого (37,23%) володіє Фонд державного майна України;

вітрові електростанції (далі — ВЕС) переважно державної власності, зокрема ДП «Донузлавська вітрова електростанція» потужністю 11,60 МВт (ДП HАЕК «Енергоатом»); Тарханкутська ВЕС потужністю 20,05 МВт (ДП «28 управління начальника робіт» — Міністерство оборони України); ВЕС ДП «Експлуатаційно-технічне управління «Воденергоремналадка» потужністю 28,22 МВт (Державне агентство водних ресурсів України); Східно-Кримська ВЕС потужністю 2,81 МВт (ДП «Кримські генеруючі системи», Міністерство енергетики та вугільної промисловості України);

сонячні електростанції (даліСЕС), нещодавно збудовані (224,63 МВт) й ті, що будуються приватними інвесторами;

лінії електропередач (магістральні та розподільні). Відокремленому підрозділу Кримська ЕС ДП НЕК «Укренерго» належать повітряні лінії (далі — ПЛ) загальною протяжністю 1369,4 км та 17 трансформаторних підстанцій 110–330 кВ потужністю 3838,8 MBA. Управління розподільними лініями (сумарна протяжність яких становить 31,9 тис. км; сумарна потужність 270 трансформаторних підстанцій 35–110 кВ сягає 6028 МВА) здійснювали енергетичні компанії ПАТ «ДТЕК Крименерго», що постачало 99,5% електроенергії споживачам Криму, і ПрАТ «Східно-Кримська енергетична компанія» — відповідно 0,5%. Держава Україна в особі Фонду державного майна України володіє 25%+1 акцій ПАТ «ДТЕК Крименерго» та 53,974% акцій ПрАТ «Східно-Кримська енергетична компанія».

Загалом захоплення зазначених активів не справляє суттєвого впливу на енергетичну безпеку України. Навпаки, захоплена територія є енергозалежною від постачань з материкової частини України. Усі кримські електрогенеруючі потужності разом забезпечили в 2013 році 17,2% потреб електроенергії Криму, інші 82,8% постачалися з материкової України. Україні доцільно зберегти статус головного постачальника електроенергії споживачам окупованого Криму, забезпечуючи відповідність цієї діяльності законодавству та стратегічним інтересам України в Чорноморському регіоні.

У даній ситуації Україна, з одного боку, має знайти формат врегулювання юридичних, економічних і технічних умов поставок електроенергії таким чином, щоб це не шкодило стратегічній меті України щодо інтеграції електроенергетичного ринку до ринку ЄС. При цьому мінімальний рівень ринкової ціни електроенергії, що постачається з материкової частини України для продажу на території Криму, має формуватися виходячи з альтернативних цінових варіантів власної електрогенерації на території Криму в найближчі 2–5 років. Додатковим складником формули визначення ціни електроенергії має стати послуга забезпечення пікових періодів енергоспоживання.

З другого боку, Україна має наполягати на дотриманні іншими країнами режиму обмежень діяльності[196] на території окупованого Криму, а також послідовно домагатися повернення викрадених активів у міжнародних судах[197].

Складнішою є ситуація із захопленням активів у нафтогазовій галузі. Україна втратила контроль над активами нафтогазового комплексу, розташованого на цих територіях та в акваторії Чорного та Азовського морів. Найбільші втрачені державою активи належать ПАТ «ДАТ «Чорноморнафтогаз» та ПАТ «Кримгаз».

Державі в особі Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» належить 100% акцій ПАТ «ДАТ «Чорноморнафтогаз». Виробничій базі ПАТ «ДАТ «Чорноморнафтогаз» належить:

• берегова виробнича база забезпечення морських робіт та облаштування морських родовищ, що включає комплекс з виготовлення металоконструкцій, платформ, секцій морських трубопроводів тощо;

• спеціалізований порт «Чорноморськ» із судноремонтним комплексом і ділянкою підводно-технічних робіт;

• технологічний флот із 23 одиниць плавних засобів, зокрема кранових суден, суден забезпечення, аварійно-рятувальних, протипожежних, рятувальних тощо;

• 10 морських газовидобувних стаціонарних платформ і блок-кондукторів із розміщеними на них технологічним обладнанням, засобами контролю та зв’язку;

• 4 самопідйомні свердлові установки — «Сиваш», «Таврида», «Петро Годованець» та «Незалежність»;

• газотранспортна система АР Крим, з’єднана з газотранспортною системою України, складається з 1200 км магістральних газопроводів, зокрема 282 км морських;

• Глібовське підземне сховище газу загальним об’ємом 3,0 млрд м3 і активним об’ємом 1,5 млрд м3;

• 45 газорозподільних станцій.

Менш значущими активами нафтогазової галузі, які належать державі, є ТОВ «Кримська нафтова компанія» (50% акцій належать Фонду державного майна України) та ТОВ «Кримтехаснафта», 40,119% акцій якого володіє Фонд державного майна України.

Втрачено контроль над значною часткою українських ресурсів вуглеводнів. Разом із втратою контролю над активами ПАТ «ДАТ «Чорноморнафтогаз» Україна позбавлена можливості видобутку природного газу, нафти й газового конденсату на наявних видобувних потужностях. Якщо видобуток нафти і газового конденсату цією компанією був незначний і становив менше ніж 100 тис. т на рік, то видобуток природного газу в акваторіях Чорного та Азовського морів становив у 2013 році 1,651 млрд м3.

Станом на кінець 2013 року Україна розробила лише 4% загальної потужності економічно й технічно доступних родовищ. Поступове освоєння чорноморських родовищ розглядалося як дієвий шлях зниження залежності від поставок газу з Росії, зокрема планувалося збільшення видобутку газу[198] з 1,8 млрд м3 до 5 млрд м3. Загалом запаси на шельфі Чорного моря становлять близько 2,3 млрд т умовного палива, або приблизно 2 трлн м3 газу, а потенційні втрати України внаслідок неможливості розвивати всі активи в Криму та на шельфі оцінені в 300 млрд дол. США[199].

Загалом, за даними Державної геологічної служби України, станом на 2008 рік загальні ресурси традиційного природного газу в Україні становили близько 4 трлн м3 (з них майже половина — на шельфі Чорного та Азовського морів); ресурси нафти оцінювалися в 702 млн т; газового конденсату — у 327 млн т[200].

Окремим рядком визначаються втрати нетрадиційних запасів вуглеводнів. В акваторії Чорного моря на глибині понад 100 м, за оцінками експертів, перебуває приблизно 43% запасів вуглеводнів акваторії Чорного та Азовського морів. У довгостроковій перспективі значення можуть набути поклади метаногідратів (запаси понад 7 трлн м3 наявні в акваторії Чорного моря)[201].

Зважаючи на те, що поточні обсяги споживання природного газу на окупованій території фактично дорівнюють обсягу видобування ПАТ «ДАТ «Чорноморнафтогаз», найбільший стратегічний інтерес для України полягає у поверненні викраденого обладнання для розроблення шельфових родовищ у міжнародно-визнаних кордонах України в Чорному та Азовському морях та забезпечення можливості України у продовженні діяльності з розроблення існуючих і потенційних родовищ.

Насамперед Україна має позиватися та забезпечити супровід позову до міжнародних судів щодо забезпечення захисту прав та інтересів України, пов’язаних із втратою або неможливістю використання НАК «Нафтогаз України» майна та неотриманням нею доходів на території Криму, внутрішніх морських вод і територіального моря України, території виключної (морської) економічної зони України вздовж узбережжя Кримського півострова та прилеглого до узбережжя континентального шельфу[202].

Втрата Україною контролю над окремими об’єктами та установами, що займалися ядерними розробками, посилила загрози в ядерній сфері. Зокрема, втрачено контроль над ядерними матеріалами та ядерними установками, розташованими на території Севастопольського національного університету ядерної енергії та промисловості. Втрачено також Кримську державну інспекцію з ядерної та радіаційної безпеки[203].

Втрата Україною контролю над ядерними установками та матеріалами Університету зумовлює необхідність врегулювання міжнародних зобов’язань України з питань їх збереження та нерозповсюдження. Відповідно до статті 68 Угоди між Україною та МАГАТЕ про застосування гарантій у зв’язку з Договором про нерозповсюдження ядерної зброї в березні 2014 року Держатомрегулювання України надіслало до МАГАТЕ спеціальний звіт про втрату контролю над ядерними матеріалами на території Криму.

Втрата Севастопольського національного університету ядерної енергії та промисловості (СНУЯЕтаП), крім неможливості контролю над ядерними матеріалами, зумовила проблему підготовки кадрів для атомно-промислового комплексу України. Підготовку операційного персоналу ядерних установок, зокрема операторів блоків AEC, наразі вдається здійснювати на базі навчального центру ДП НАЕК «Енергоатом». Однак підготовка фахівців з протидії зловмисним (терористичним) діям з використанням ядерних та інших радіоактивних матеріалів та пов’язаних з ними установок ще потребує вирішення.

Втрата окремих важливих підприємств, розташованих в АР Крим, завдала суттєвих збитків промисловості України.

По-перше, це підприємства, втрачені через визначення їх правового статусу на анексованій території Криму та м. Севастополя. Як відомо, підприємства та організації державної форми власності України, розташовані на цій території, в березні 2014 року були оголошені державною власністю АР Крим. Частина підприємств України була націоналізована. Деякі великі підприємства припинили свою діяльність в АР Крим (підприємства металургійного підрозділу групи «Метінвест», а також установи фінансового сектору ПУМБ: банк «Ренесанс Кредит», страхова компанія «АСКА»), Інші зберігають українську юрисдикцію (наприклад «Портінвест»), однак окремі з них не працюють. Така ситуація триватиме, поки не відбудуться юридичні зміни, що дозволять цим підприємствам здійснювати економічну діяльність[204].

По-друге, на захопленій РФ території АР Крим залишилися підприємства суднобудування України, зокрема Керченський суднобудівний завод «Залив», Феодосійська суднобудівна компанія (далі — ФСК) «Море», Севастопольський морський завод ім. С. Орджонікідзе, суднобудівний-судноремонтний завод «Фрегат», завод «Фіолент». Частину цих підприємств було примусово націоналізовано, інші перереєстровано відповідно до російського законодавства.

Результатом анексії Криму стала втрата не лише великих містоутворювальних суднобудівних і судноремонтних підприємств, а й менших підприємств високотехнологічного сектору суднобудування, що найбільш динамічно розвивалися. До таких, зокрема, належать ФСК «Море», що спеціалізується на військовому й цивільному суднобудуванні, зокрема створенні військових і цивільних катерів, суден на підводних крилах із легких сплавів, суден на повітряній подушці[205], а також завод «Фіолент», який протягом 40 років займається автоматизацією корабельних (суднових) технічних засобів, проектує та виробляє системи й елементи автоматизованого управління для водотоннажних кораблів і суден, кораблів на повітряній подушці, яхт, плавних доків, морських бурових платформ. За даними Асоціації суднобудівників України «Укрсудпром», трійка найбільш перспективних кримських суднобудівників — Керченський суднобудівний завод «Залив», ФСК «Море» та Севастопольський морський завод ім. С. Орджонікідзе — у 2013 році забезпечили близько третини продукції, реалізованої найбільшими виробниками галузі. У серпні 2014 року відбулося захоплення території Керченського суднобудівного заводу «Залив» російськими воєнізованими угрупованнями, що повністю паралізувало роботу підприємства. Раніше, у червні 2014 року, самопроголошеною владою Криму було прийнято рішення про націоналізацію ФСК «Море», а в лютому 2015 року самопроголошеним урядом м. Севастополя прийнято рішення про націоналізацію Севастопольського морського заводу ім. С. Орджонікідзе.

Попри значні негативні наслідки втрати суднобудівних потужностей у Криму для української економіки, не можна стверджувати, що ця втрата позбавила Україну будь-яких перспектив розвитку галузі. Понад половина основних засобів суднобудівної галузі України зосереджена у м. Миколаєві, зокрема 48,5% суднобудівних заводів, 83,5% заводів суднового машинобудування, 70,7% науково-дослідних і проектних установ. До найбільших виробників Миколаївщини належать ПАТ «Чорноморський суднобудівний завод», «Суднобудівний завод ім. 61 Комунара», ПАТ «Суднобудівний завод «Океан», суднобудівний-судноремонтний завод «Нібулон». Значні потужності також розташовані в Херсонській області, зокрема ПАТ «Херсонський суднобудівний завод», Херсонський державний завод «Паллада». Отже, державна політика щодо розвитку суднобудування має бути зосереджена на відродженні в Україні потужного торговельного флоту, створенні повного циклу виробництва, зниженні ризиків від розриву коопераційних і торговельних зв’язків з РФ та стимулюванні імпортозаміщення, розбудові міжнародного науково-технічного та виробничого співробітництва в цій сфері.

По-третє, суттєвими є негативні наслідки, пов’язані із втратою ПрАТ «Кримський титан» (м. Армянськ), перейменованого навесні 2015 року власниками (Group DF) на «Юкрейніан Кемікал Продактс». Компанія є одним із найбільших виробників двоокису титану в Східній Європі, на який припадає 2% світового ринку пігментного двоокису титану. Щоб уникнути конфлікту із самопроголошеною владою Криму та Росією, керівництво компанії прийняло рішення про передачу майнового комплексу підприємства в довгострокову оренду зареєстрованому в м. Москві ТОВ «Титанові інвестиції» («ООО «Титановые инвестиции»). Проте в підприємства наразі виникли серйозні проблеми з постачанням української сировини, що змушує його шукати постачальників.

По-черверте, не менш серйозними є наслідки, пов’язані з втратою провідного українського виробника кальцинованої соди ПАТ «Кримський содовий завод» (90% вітчизняного ринку соди) та єдиного в Україні виробника брому, його солей та органічних сполук ПАТ «Бром» (м. Красноперекопськ), частка якого на світовому ринку становить близько 2,5%. Із 01 листопада 2014 року ПАТ «Кримський содовий завод» перереєстровано відповідно до російського законодавства. Крім того, самопроголошеною владою Криму розглядається питання щодо ліквідації цих підприємств у зв’язку з недоцільністю їх розміщення в курортній зоні.

Українська промисловість значно залежить від постачань кальцинованої соди, тому втрата такого важливого постачальника, як ПАТ «Кримський содовий завод», негативно відобразиться на роботі підприємств хлібопекарської, кондитерської, легкої промисловості, фармацевтики та з виробництва кислот і барвників. Інші українські потужності з виробництва кальцинованої соди розташовані в районі проведення АТО (Лисичанський і Слов’янський содові заводи), що унеможливлює диверсифікацію постачань соди для потреб промисловості й кінцевих споживачів.



6.2. Удар по українській науці та культурі


Втрати української науки в Криму


У Криму залишилося близько 100 інститутів, організацій та університетів, які плідно працювали на важливих напрямах наукових досліджень[206]. На балансі Національної академії наук України (далі — НАН України) на території Кримського півострова перебувало 22 наукові установи та організації.

Особливо відчутною є втрата Морського гідрофізичного інституту, Інституту біології південних морів ім. О. Ковалевського, Кримської астрофізичної лабораторії, філій інститутів археології та сходознавства, Карадазького природного заповідника, Нікітського ботанічного саду.

Морський гідрофізичний інститут (МГІ) є одним з найвідоміших у країні та світі океанографічних науково-технічних комплексів, який здійснює наукові дослідження у сфері морської гідрофізики, гідрохімії, геофізики та біології, вивчає фізичні процеси, які відбуваються у світовому океані. Інститут біології південних морів (ІБПМ) ім. О. Ковалевського — найстаріша вітчизняна морська біологічна наукова установа, діяльність якої також доволі відома за кордоном. Інститут досліджує морські екосистеми, розробляє нові біотехнології й методи інтегрованого управління прибережними зонами, технічні засоби та інформаційні технології для дослідження морського середовища. Ці академічні інститути з їхніми наземними лабораторіями та дослідним флотом нова кримська влада оголосила своєю власністю.

У Карадазькому природному заповіднику проводилися фундаментальні та прикладні дослідження за різними напрямами природничих наук. Після незаконної націоналізації Карадазький заповідник передали у відання Комітету мисливського і лісового господарства Криму. Керівництво заповідника висловило побоювання, що така передача значно погіршить соціальний статус співробітників і їх наукову роботу[207].

У складній ситуації опинилася влітку 2015 року Кримська філія Інституту археології, який входив до складу НАНУ як самостійна юридична особа і проводив фундаментальні наукові дослідження. Інститут підпорядкували Міністерству освіти, науки та молоді Криму і зобов’язали щомісяця подавати звіти. Особливу стурбованість археологів викликала та обставина, що безпосередня залежність від республіканської влади навряд чи надасть Інституту можливість виконувати його роль незалежного експерта. Можливість адміністративного впливу на вчених поставить під загрозу численні археологічні пам’ятки Криму, розташовані в зоні забудови[208].

Втрати української науки внаслідок анексії Криму Росією не обмежуються лише установами, підпорядкованими НАН України. На території півострова плідно працював один із потужних наукових центрів Європи — Кримська астрофізична обсерваторія (далі — КрАО) Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Вона добре відома у світі своїми фундаментальними дослідженнями з фізики Сонця, зірок, астероїдів та інших об’єктів Всесвіту. Ця обсерваторія має на озброєнні високоефективне науково-технічне обладнання: єдиний в Україні радіотелескоп РТ-22, один із трьох найбільших у СНД телескопів — телескоп-рефлектор із діаметром дзеркала 2,6 м, великий сонячний телескоп та інше устаткування. Нова кримська влада ухвалила передати цю обсерваторію Таврійському університету. Оскільки КрАО входила до мережі Міжнародної служби лазерної локації супутників і виконувала важливу роль у здійсненні космічної програми України, ця втрата є достатньо вагомою для вітчизняної науки.

Значно ускладнила дослідження космосу також втрата двох важливих об’єктів, які належали Державному космічному агентству України (ДКАУ): Національного центру управління і випробувань космічних засобів (далі — НЦУВКЗ), розташованого поблизу Євпаторії, та Центру контролю космічного простору (ЦККП) у Севастополі. НЦУВКЗ оснащений сучасною дослідною технікою, зокрема має на балансі один з найпотужніших у світі радіотелескопів — радіотелескоп РТ-70. Показово, що українські об’єкти наземної космічної інфраструктури перейшли в розпорядження не цивільного Роскосмосу, а під контроль командування військово-космічної оборони Росії, що красномовно свідчить про плани РФ щодо напрямів подальшого використання цих комплексів[209].

07 вересня 2015 року уряд РФ продовжив незаконне перепідпорядкування українських наукових установ у Криму і видав розпорядження про створення таких семи федеральних державних бюджетних установ науки: «Кримська астрофізична обсерваторія»; «Чорноморський гідрофізичний полігон»; «Інститут археології Криму»; «Карадазька наукова станція ім. Т. І. Вяземського — природний заповідник»; «Науково-дослідний інститут сільського господарства Криму»; «Всеросійський національний науково-дослідний інститут виноградарства і виноробства Магарач»; «Нікітський ботанічний сад — Національний науковий центр». Функції й повноваження засновника і власника майна цих організацій покладені на Федеральне агентство наукових організацій[210]. Наголосимо, що в Росії вченими керують чиновники, і всі зазначені наукові установи, які в складі України були власниками майна й мали значні повноваження, втратили їх відповідно до російських законів.

Українське та світове наукове товариство не визнає анексії Криму і, відповідно, зміни власника майна наукових установ, засуджує керівництво російської науки, російських і кримських учених, які підтримують агресивну політику Росії та схвалюють захоплення росіянами наукових об’єктів НАН України і МОН України на території окупованого Криму.



Втрати української культури внаслідок анексії Криму


Окупація українських територій Російською Федерацією починалася саме як «культурна окупація». З одного боку, частина східних територій України та АР Крим не були достатньо інтегрованими в національний культурний простір, з другого — дезінтеграційні процеси стали можливими саме через цілеспрямований вплив російської сторони, який справлявся передусім засобами культури. У підсумку проблеми культури за умов зовнішньої агресії виявилися трагічними для українського соціуму.

Окупація Росією АР Крим і м. Севастополя завдала непоправних збитків українській культурній спадщині в цих регіонах. При цьому ситуація в Криму суттєво відрізняється від ситуації на територіях Донбасу, що знаходяться в районі проведення АТО. Щодо Криму йдеться не стільки про фізичну загрозу для певних об’єктів культурної спадщини, скільки про тимчасову втрату їх для України. І втрата ця є дуже значною. Культурний ландшафт Криму був одним з найбільш відвідуваних та перспективних об’єктів наукових досліджень і туризму в Україні.

Його історія невіддільна від української історії, особливо найближчих регіонів, з якими Крим ще з античних часів становив єдиний культурний комплекс. У результаті окупації на території АР Крим залишилися 34 музейні установи, які були підпорядковані Міністерству культури України, з 917477 предметами, що входили до державної частини Музейного фонду України, у Севастополі — 5 музейних установ з 320163 предметами, що також входили до державної частини зазначеного фонду[211]. На півострові розташовано 3800 нерухомих пам’яток культури, зокрема один із семи українських об’єктів, включених до Списку світової спадщини ЮНЕСКО (World Heritage List) — місто Херсонес Таврійський та його хора, і ще низка об’єктів, включених до Попередніх списків (Tentative Lists): Бахчисарайський палац кримських ханів і Чуфут-Кале, комплекс пам’яток Судацької фортеці VI–XVI ст., Кримська астрофізична обсерваторія, пости й укріплення на торгових шляхах генуезців від Чорного до Середземного моря, культурний ландшафт «печерних міст» Кримської Готії (Мангуп-Кале та Ескі-Кермен).

Позиція України стосовно приналежності кримських об’єктів культурної спадщини завжди залишалася незмінною: вони є власністю Української держави. Тому дії Росії, спрямовані на зміну їх правового статусу, викликають відповідну реакцію з боку української влади. Як приклад можна навести коментар МЗС України на рішення президента РФ Путіна від 01 серпня 2015 року внести Національний заповідних «Херсонес Таврійський» до Єдиного державного реєстру об’єктів культурної спадщини народів РФ, прийняти його у федеральне підпорядкування і включити до Списку особливо цінних об’єктів культурної спадщини народів РФ. У коментарі зазначалося, що «в контексті тимчасової окупації Росією Автономної Республіки Крим та м. Севастополя це рішення російської сторони не може сприйматися інакше, як спроба привласнити культурну спадщину України»[212].

Ця позиція загалом підтримується ЮНЕСКО, однак, попри це, а також попри ухвалення резолюцій стосовно моніторингу гуманітарної ситуації в АР Крим, зокрема стану збереження культурної спадщини, на 194-ій, 195-ій і 196-ій сесіях Виконавчої ради ЮНЕСКО (відповідно 15 квітня 2014 року, 30 жовтня 2014 року і 16 квітня 2015 року), практичне застосування моніторингових механізмів наражається на значні труднощі. В нинішній ситуації моніторингова комісія зможе потрапити до Криму тільки за офіційним дозволом російської влади. Однак звертатися з відповідним запитом до Москви для керівництва ЮНЕСКО було б неприйнятним, оскільки ця організація, як і ООН, визнає Крим територією України. Зрозуміло, що й українська влада виступила б проти цього. Отже, згадані резолюції можна розцінити позитивно лише з морального й політичного поглядів, шанси на їх практичне втілення поки що залишаються незначними. Щоправда, в останній резолюції передбачалося залучення диверсифікованих джерел інформації, зокрема міжнародних місій, неурядових організацій, незалежних журналістів та експертних кіл.

Визнання Криму частиною України автоматично не вирішує питання повернення їй тих кримських культурних цінностей, які наразі перебувають поза межами півострова, в загалом лояльній до нашої держави Європі. Йдеться про ситуацію довкола експонатів виставки «Крим — золотий острів у Чорному морі» (інша назва «Скіфське золото»), яка із 07 лютого по 31 серпня 2014 року проходила в археологічному музеї Алларда Пірсона в Амстердамі (раніше, з 03 липня 2013 року до 31 січня 2014 року — у Рейнському крайовому музеї м. Бонна). На ній демонструвалися артефакти 6 музейних установ, 4 з яких розташовані в Криму — Національний заповідник «Херсонес Таврійський», Керченський історико-культурний заповідник, Бахчисарайський історико-культурний заповідник, Центральний музей Тавриди. Після окупації АР Крим і м. Севастополя постала проблема повернення виставки, оскільки на неї претендували як Україна, так і російська сторона в особі згаданих кримських музеїв. Хоча належність виставки Україні була підтверджена гарантійним листом Амстердамського університету, який сприяв проведенню виставки і до юристів якого звернулися за роз’ясненнями Міністерство закордонних справ Королівства Нідерланди і музей Алларда Пірсона, керівництво останнього вирішило, що передача «скіфського золота» будь-якій стороні стане можливою лише після рішення суду.

У січні 2015 року в Нідерландах розпочався судовий процес за позовом згаданих кримських музеїв до музею Алларда Пірсона. У квітні до процесу як одна зі сторін приєдналася Україна. На початку осені 2015 року доля переважної більшості експонатів виставки (крім 19 експонатів з Музею історичних коштовностей України, що повернулися до Києва ще у вересні 2014 року) залишалася невизначеною, попри те, що в контрактах, які укладалися при передачі їх нідерландській стороні, було чітко зазначено, що вони є національним надбанням України.

Окупація Криму негативно позначилася на міжнародній співпраці всіх кримських музейних установ. Були призупинені міжнародні археологічні експедиції, зокрема українсько-польська, яка проводила дослідження в Керченському заповіднику. Водночас на півострові активно працюють російські експедиції і не виключено, що найбільш цінні знахідки будуть вивезені до Росії, як це робилося за часів Російської імперії та СРСР.



6.3. Наслідки для Криму: гальмування розвитку та міжнародні санкції


Анексія Криму негативно позначилася на соціально-економічному розвитку півострова та м. Севастополя передусім щодо наповненості бюджету АР Крим та місцевих бюджетів.

Значно зросла дотаційність бюджету Криму. Якщо зважити на те, що в 2014 році надходження від ПДВ залишалися в АР Крим, а в 2015 році передаються до федерального бюджету РФ, то рівень дотаційності бюджету Криму в 2015 році може сягнути 85%[213], що можна порівняти тільки з Інгушетією (87%) і Чечнею (82%). В Україні бюджет АР Крим та м. Севастополя дотувався з Державного бюджету в середньому на 60%. Доходи бюджету Криму на 2015 рік затверджені в розмірі 66,3 млрд руб., з них 15,8 млрд руб. — податки і неподаткові надходження, а 50,5 млрд руб. (76,2% доходів місцевих бюджетів) — дотації, субсидії, субвенції з федерального бюджету Російської Федерації. Видатки мають становити 66,5 млрд руб[214]. У 2014 році видатки бюджету АР Крим за 9,5 місяців (відтоді, як територію було анексовано) становили 159 млрд руб. (з них 125 млрд руб. — трансферти з федерального бюджету Російської Федерації). Зазначимо, що профіцит бюджету за ці 9,5 місяців склав 13,4%, і ці кошти освоїти не вдалося. Такий значний обсяг доходів бюджету можна пояснити необхідністю здійснення пенсійних виплат, які у 2014 році здійснювалися через бюджет, а не з Пенсійного фонду. У 2015 році спостерігається дефіцитність бюджету, оскільки доплати й пенсії виплачуються через Пенсійний фонд, тому обсяг бюджету є в 2,5 раза меншим. Значними є й видатки на соціальну сферу.

Суттєво зросли збитки великих промислових підприємств, наприклад втрати «Чорноморнафтогазу», одного з найбільших кримських підприємств, вимірюються 1 млрд грн за дві придбані глибоководні свердлові установки загальною вартістю 800 млн дол. США, втратами на закупівлю кількох сучасних шельфових суден, втратами на видобуток 2 млрд м3 газу (у 2014 році), втратами на встановлення пересувних видобувних веж, прокладання підводних газопроводів, побудову підземного сховища газу «Глібовське».

Скоротився туристичний потік до Криму. Так, у 2015 році (станом на 21 серпня 2015 року) порівняно з 2013 роком кількість осіб, які відвідали Крим з туристичною метою, зменшилася з 5,9 млн до 3,4 млн[215].

Зменшилася кількість підприємств малого й середнього бізнесу: в 5,6 раза порівняно з 2013 роком. На початок 2015 року таких суб’єктів нараховувалося 12100. Кількість підприємств скоротилася з різних причин: перереєстрацію підприємств на материковій частині України, здійснення діяльності «в тіні» внаслідок більш жорсткого податкового навантаження в Російській Федерації порівняно з податковим навантаженням в Україні тощо. Однак головною причиною скорочення кількості підприємств малого та середнього бізнесу є вказане зменшення кількості туристів[216]. Відповідно, показники господарської діяльності зменшилися у сфері туризму, а також у сільському господарстві, будівництві та наданні послуг з ремонту.

Припинилася діяльність переважної більшості торговельних мереж, зареєстрованих в Україні, підприємства яких діяли на території АР Крим та в м. Севастополі. Після завершення «перехідного періоду», наданого Російською Федерацією для отримання правового статусу підприємствами — 31 грудня 2014 року — було проголошено про необхідність зміни асортименту товарів. Відтоді 50% асортименту мають становити товари з Російської Федерації. Підприємства вирішують це питання в різний спосіб. Зокрема, підприємства, перереєстровані в Криму як російські (наприклад, «Новий світ» («Новый свет»), «Масандра» («Массандра»), «Інкерман» («Инкерман»), «Золота балка» («Золотая балка»), постачають товари до магазинів як російські за цією квотою. Крім того, внаслідок різниці цін між українськими й російськими товарами (ціни на товари, вироблені в Україні, є в 1,5–2 рази нижчими) вигідним для Криму став подальший перепродаж товарів, вироблених на материковій Україні, до Російської Федерації через Краснодарський край.

Неоднозначно оцінюються й наслідки від ухвалення Закону України про вільну економічну зону «Крим»[217]. Цей Закон визначив[218] правові засади роботи підприємств-резидентів України, що залишилися на території АР Крим, і тих українських підприємств, які дотепер ведуть бізнес із підприємствами України, зареєстрованими в АР Крим[219]. Юридичні особи, розташовані на території вільної економічної зони «Крим», та фізичні особи, які проживають на цій території, для цілей оподаткування прирівнюються до нерезидентів. Відповідно, вони не звітують про свою діяльність і сплачені податки, крім митних платежів, а отже, неможливо достовірно оцінити показники їх діяльності. Оцінити показники зовнішньої торгівлі підприємств з вільної економічної зони «Крим» можна буде лише починаючи зі звіту за 2015 рік.

Іншою вадою вільної економічної зони «Крим» є неможливість встановити, які податки та збори були нараховані й які були сплачені. Згідно із Законом про вільну економічну зону «Крим» на її території не справляються загальнодержавні податки і збори. У результаті в цій вільній економічній зоні створено умови для наповнення бюджетів Російської Федерації та Криму й м. Севастополя, які нині непідконтрольні Україні. Станом на 01 травня 2015 року з Криму до федерального бюджету було перераховано 3,4 млрд руб. податків і неподаткових надходжень — податків на видобуток корисних копалин, на додану вартість тощо, загалом за цей період отримано податків на суму 7,2 млрд руб.[220] Водночас лише в IV кварталі 2014 року до Криму було завезено товарів на 0,5 млрд грн, загальні обсяги переміщення українських товарів з материкової частини до вільної економічної зони «Крим» становили 1 147,2 тис. т фактурною вартістю 431,6 млн дол. США, у січні 2015 року — 101,0 тис. т фактурною вартістю 37,3 млн дол. США[221], а в липні 2015 року — вартістю 73,1 млн дол. США. За даними Державної служби статистки України, разом за січень-липень 2015 року з материкової частини України було ввезено товарів на 545,3 млн дол. США, а вивезено у 26 разів менше — на 21 млн дол. США[222]. За інформацією Державної фіскальної служби України, за період з 27 вересня 2014 року (початок дії умов вільної економічної зони «Крим») до кінця лютого 2015 року в Крим було ввезено товарів на суму 526 млн 339 тис. дол. США.[223] Тому складно оцінити, якими насправді є (чи могли бути) обсяги надходжень від податків і зборів до державного та місцевих бюджетів України.

Анексія Криму стала підставою кардинального коригування політичних, і, як наслідок, економічних взаємовідносин у міжнародному просторі. Нині Крим перебуває в міжнародній економічній блокаді внаслідок запроваджених санкцій, насамперед з боку США та країн ЄС.

Економічна блокада Криму з боку ЄС розпочалася після ухвалення Європейською Радою 09 червня та 18 грудня 2014 року рішень щодо обмежувальних заходів і розширення переліку санкцій у відповідь на незаконну анексію Криму. Так, відповідними санкціями передбачено заборону на імпорт до ЄС товарів із Криму і м. Севастополя; залучення інвестицій до Криму та м. Севастополя; отримання туристичних послуг від туроператорів Криму й м. Севастополя; експорт певних товарів і технологій, зокрема у сфері транспорту, телекомунікацій, енергетики (насамперед пошуку, розвідки й видобутку нафти, газу та мінеральних ресурсів). Також заборонено надання технічної допомоги, брокерських, будівельних або інжинірингових послуг, пов’язаних з інфраструктурою в цих секторах. Юридичні й фізичні особи, зареєстровані в ЄС, не можуть купувати нерухомість або юридичні компанії в Криму, фінансувати кримські компанії або надавати їм супутні послуги.

Аналогічно США 19 грудня 2014 року заборонили для фізичних і юридичних осіб США ввезення будь-яких товарів, отримання послуг або здійснення трансферу технологій із Криму; реекспорт, продаж або поставку будь-яких товарів, послуг або технологій до Криму. Також заборонено укладання угод, фінансування або сприяння угодам, що укладаються особами, які потрапили до санкційного списку. Відповідним указом міністра фінансів США надано право накладати санкції на осіб і компанії, що працюють у Криму.

Загалом заборона з боку США та ЄС стосується ввезення товарів військового й подвійного призначення, фінансової, інвестиційної й туристичної діяльності, імпорту й експорту товарів (понад 200 номенклатурних позицій). Накладання відповідальності на порушників вказаних режимів розглядається окремо. Загалом у санкційному списку зазначено 170 осіб (151 особа від 18 грудня 2014 року та 19 осіб від 16 лютого 2015 року) і 46 підприємств і організацій (37 і 9 відповідно). Окремо з 30 липня 2015 року США доповнили власні секторальні санкції підприємствами та організаціями Криму (переважно порти й інфраструктурні об’єкти) і розширили перелік осіб на 17 персон (стосовно кризи взагалі), щодо яких уже діяли санкції ЄС.

Ці санкції мають строковий характер і переглядаються на щорічній основі: чинні санкції діють для ЄС до липня, для США — до березня 2016 року. При цьому слід відзначити певну інертність України у приєднанні до міжнародних санкцій проти РФ. До вказаних вище санкцій Україна долучилася наприкінці липня 2015 року, хоча Закон України «Про санкції» був схвалений ще 08 серпня 2014 року[224]. На підставі Закону уряд напрацював низку санкційних пропозицій (на початку розроблення щодо 65 юридичних і 176 фізичних осіб). Але конкретні рішення були внесені на розгляд РНБО тільки в липні 2015 року[225]. До цього часу реагування здійснювалося залежно від ситуації у форматі взаємодії на виконання рішень РНБО про протидію агресії[226]. Дієвим було лише реагування на низку гострих супутніх проблем: з облаштування переселенців, водопостачання, енергозабезпечення тощо.

Сформований міжнародний регламент реалізації економічних відносин із Кримом уже призвів до переформатування економічних потоків і помітного гальмування економічного розвитку Криму, підвищення його дотаційності порівняно з періодом до анексії, технологічного стримування енергетичних проектів на шельфі Чорного моря, недофінансування задекларованих новою владою інфраструктурних проектів тощо. Слід також очікувати на дію більш віддалених ефектів від запровадження санкцій, які сьогодні є неочевидними й виявляться в економіці Криму в найближчій перспективі.

За умови збереження та/або розширення чинного міжнародного режиму санкцій проти РФ, запроваджених у зв’язку з анексією Криму, його економічна вартість зростатиме. Такі процеси можуть до певної міри стимулювати РФ до пошуку механізмів міжнародної легітимізації статусу Криму, який би дозволяв відновити партнерські відносини із західними країнами, насамперед із США.



6.4. Перші кроки України щодо відшкодування втрат


Уряд України вживає заходів щодо отримання компенсації за завдані збитки та правового врегулювання питань взаємовідносин з анексованою територією. Так, ще влітку 2014 року Україна зробила кроки щодо правового захисту суверенітету АР Крим та м. Севастополя. Зокрема, подано позов до Європейського суду з прав людини з приводу анексії Криму на суму 1 трлн 180 млрд грн[227]. Однак такі заходи України є недостатніми. Для отримання економічної компенсації за анексію Криму уряду необхідно продовжити роботу щодо протидії примусовому відчуженню державного майна і націоналізації власності приватних інвесторів.

Ще в липні 2014 року створено Державну службу України з питань Автономної Республіки Крим та міста Севастополя[228], проте наразі вона не є дієвою. Така служба має координувати всю діяльність з питань тимчасово окупованої території Криму та формувати стратегію відносин з АР Крим. Також у Верховній Раді України створено міжфракційне депутатське об’єднання «Крим»[229], проте і його діяльність нині є неефективною.

У липні 2015 року терміном на рік було запроваджено санкції проти енергетичного, оборонного та фінансового секторів Російської Федерації у відповідь на анексію Криму й підтримку сепаратистів Донецької та Луганської областей. Схожі санкції запровадили США й інші країни G7, а також деякі інші держави.

За словами помічника Державного секретаря США з питань Європи та Євразії В. Нуланд, санкції проти Криму діятимуть, доки Україна не відновить свій суверенітет на території півострова. Британський міністр закордонних справ Ф. Хеммонд заявив, що Велика Британія разом із партнерами по Євросоюзу тиснутиме на Росію з допомогою санкцій до повного виконання Москвою Мінських угод та її виходу з окупованого Криму[230].

В Україні у вересні 2015 року затверджено список[231] соціальних, економічних та інших обмежувальних заходів та санкцій, застосованих Україною щодо Російської Федерації у відповідь на анексію Криму. Обмежувальні заходи стосуватимуться як фізичних, так і юридичних осіб.

Передбачається, що Україна відшкодовуватиме збитки за анексію Криму за схемою «ЮКОСа», влада України вже подала міждержавні позови[232] до Росії. Ще сотні позовів до міжнародних судів надійшли від правозахисників та адвокатів. Однак реальне відшкодування шкоди за цими позовами може бути ускладнене, оскільки Конституційний суд Росії визнав пріоритет російської Конституції над міжнародним законодавством[233].

Найбільш ефективною позицією в боротьбі за АР Крим та м. Севастополь є демонстрація переваг соціально-економічної ситуації на материковій частині України. Водночас поточні відносини України з Російською Федерацією стосовно АР Крим та м. Севастополя мають будуватися на отриманні відшкодування від РФ за завдані в результаті анексії збитки. Це передбачає оцінювання втрат і подання позовів до міжнародних судів щодо їх відшкодування. Подання всіх позовів і перебіг їх розгляду мають оприлюднюватися.




РОЗДІЛ 7

ІНФОРМАЦІЙНО-МАНІПУЛЯТИВНІ ТЕХНОЛОГІЇ АНЕКСІЇ КРИМУ

Ми живемо в такі часи, коли все перевернулося...

Агресори вважаються захисниками світу,

а ті, кого цькують і женуть, — ворогами світу.

І є цілі народи, які вірять цьому!

Еріх Марія Ремарк

Уже перші кроки РФ, що зрештою призвели до анексії Криму, мали масштабний інформаційний супровід, який користався всіма ознаками підготовленої та продуманої за цілями, заходами та наслідками інформаційно-психологічної спецоперації, скерованої передусім на українську, а далі на російську й західну аудиторії.

Головними завданнями цієї спецоперації стали:

• деморалізація населення України;

• деморалізація особового складу збройних сил і представників силових структур, а також спонукання їх до державної зради й переходу на бік противника;

• формування в громадян Росії та України викривленого медіа-бачення подій, позбавлення цих подій дійсних причин та причинно-наслідкових зв’язків; створення уявлень про масову підтримку дій Росії з боку населення південно-східних регіонів України;

• психологічна підтримка в Україні прибічників радикального зближення регіонів сходу й півдня нашої держави з РФ.

Ці завдання реалізувалися майже через усі канали комунікацій, передусім:

• традиційні засоби масової комунікації (ЗМК): преса, радіо;

• електронні ЗМК (телебачення);

• інтернет-ЗМК (інтернет-ЗМК, блоги, соціальні мережі).

При цьому використовувалися всі методи інформаційно-психологічної боротьби — від розміщення тенденційної інформації та напівправди до неприхованої неправди (фейку).

Для посилення впливу на російське та українське населення через зазначені канали створювалися перешкоди діяльності українських ЗМК[234] на Кримському півострові, робилися спроби припинення функціонування мережі інтернет[235]. Також використовувалися механізми блокування веб-ресурсів, що активно спростовували (могли спростовувати) неправдиві повідомлення. Зокрема, на виконання вимог Роскомнагляду (Роскомнадзор) в соцмережі «ВКонтакте» було заблоковано сторінки «Правого сектору» (начебто через розміщення заклику до Доку Умарова активізувати терористичну діяльність у Росії) та «Євромайдану». Показово, що Російська Федерація майже не використовувала масштабні хакерські атаки (в тому числі DDoS-атаки), хоча під час конфліктів з Естонією (2007 рік) та Грузією (2008 рік) такі атаки застосовувалися дуже активно.

За своїми основними меседжами, стилем і внутрішньою логікою операція з дезінформації та інформаційно-психологічного тиску, розпочата РФ довкола питань «волевиявлення» населення в АР Крим і південно-східних регіонах України, є частиною більш широкої спеціальної інформаційної кампанії, розпочатої як мінімум у листопаді 2013 року в результаті подій Євромайдану. Уже з кінця лютого 2014 року абсолютна більшість російських традиційних ЗМК включилися в інформаційно-психологічну боротьбу проти України, намагаючись підтримати проведення військової операції. Такі видання, як «Вісті» («Известия»), «Російська газета» («Российская газета»), «Московський комсомолець» («Московский комсомолец»), «Комерсант» («Коммерсантъ»), «Погляд» («Взгляд»), а також інформаційні агентства РІА «Новини» (РИА «Новости»), ІТАР-ТАРС (ИТАР-ТАСС), РОСБАЛТ, АІС (АИС), не лише передруковували неперевірені новини, а й самі створювали суцільно неправдиві повідомлення. Прикладом є спроба телеканалів, зокрема супутникових «Росія-24» («Россия-24») та «НТВ світ» («НТВ мир»), підтвердити відповідним відеорядом новини про наявність численних біженців з України до Росії[236].

Для цього використовувалося відео[237] з українсько-польського кордону. Проте новину було спростовано розміщенням фотоматеріалів[238] з українсько-російського кордону. Це стало особливо актуальним, зважаючи на поширену раніше інформацію про те, що близько 140 тис. українців звернулися за політичним притулком до Росії[239]. Також із посиланням на РІА «Новини» (РИА «Новости»)[240] передруковувалася новина, що в Україні спостерігається низька явка призовників у «перший день загальної мобілізації», хоча, по-перше, загальна мобілізація оголошена не була, а наявні фото- й відеоматеріали свідчили про значний сплеск громадянської активності.

Виправдовуючи власні активні дії в АР Крим, російське телебачення використовувало (01 березня 2014 року) відео[241], на якому «українські бойовики» стоять на тлі автобусів з написом «Львів Тайган», а на задньому плані видно нерухомі тіла російських військовослужбовців. Згодом виявилося, що автобус, із якого виходили «бандерівці», належить кримському підприємству «Парк Львів «Тайган», «українські бойовики» використовують зброю, яка перебуває виключно на озброєнні російської армії, а в «жертв» немає навіть слідів крові.

Крім того, в підсумковій програмі «Сьогодні» («Сегодня») на «НТВ світ» («НТВ мир») від 02 березня 2014 року наголошувалося, що референдум про статус Криму, що мав відбутися 30 березня 2014 року (пізніше він був перенесений на 16 березня), є в руслі сучасних європейських реалій, адже аналогічні заходи було заплановано в Шотландії (18 вересня 2014 року) та Каталонії (09 листопада 2014 року)[242].

Показово, що Росії вдалося для висвітлення власної позиції частково залучити й західні ЗМК. Так, на телеканалі CNN вийшли сюжети, що виправдовують дії президента РФ, з посиланням історика Стівена Коєна, який вважає, що в українській кризі провини Путіна немає. В інтерв’ю телеканалу CNN він заявив, що в цій ситуації у російського президента не було іншого вибору. Понад те, на його місці президент США вчинив би так само, якщо не жорсткіше[243].

Активну двосторонню взаємодію продемонстрували російські провладні інтернет-ЗМІ та відповідні активісти в соціальних мережах. Ціла низка російських сайтів, що займаються постійним інформаційно-психологічним протиборством на українському напрямі, активно висвітлювали поточні події, розміщували публікації з неперевіреною та/або неправдивою інформацією, здійснювали активне поточне аналітичне коментування перебігу подій. Ці новини або повністю формувалися редакціями самих видань, або відсилали до «дружніх активістів» у соцмережах. Зокрема, у Facebook можна побачити цілі групи (communities) людей, які свідомо поширюють панічні настрої та неправдиві відомості, що мають на меті створити образ «непереможної російської армії». Ці повідомлення для своїх новинних стрічок передруковували інтернет-ЗМК, а подеколи й традиційні ЗМК. Звичайно, для підтримання своєї репутації останнім доводилося через деякий час публікувати спростовування, на які, проте, майже ніхто не звертав уваги.

Важливим складником інформаційної кампанії проти України стало поширення відомостей про стрімке просування російських військ у регіони України (зокрема до Запорізької[244], Херсонської[245] областей). У подальшому ці відомості підтверджені не були, отже, очевидно, це робилося з метою поширення паніки й дезорганізації оборонних зусиль Української держави, створення враження масштабності вторгнення. Проте нині вже зрозуміло, що вказані повідомлення були своєрідною інформаційною підготовкою до реалізації проекту «Новоросія» і мали завданням не лише дезорганізацію військовиків, а й моральну підготовку місцевого населення щодо можливості вторгнення.

Іншим важливим напрямом пропагандистських дій РФ були численні заяви про перехід українських військових на бік Росії або про добровільну здачу військових частин / складів зброї / інших військових об’єктів російським військовим. Прикладом може бути фейк щодо переходу на бік Росії корабля ВМС України «Гетьман Сагайдачний»[246]. Водночас підтвердженою на той момент (перші дні після анексії) була лише зрада присязі на вірність України контр-адмірала Д. Березовського, який заявив, що клянеться «суворо виконувати накази Верховного головнокомандувача Автономної Республіки Крим»[247]. Фейкову інформацію спростовували самі військові.

Також поширювалася інформація про начебто численні випадки зміни громадянства українськими військовими. Проте реальні підтвердження фактів зміни українського громадянства на російське є лише щодо кількох колишніх співробітників спецпідрозділу «Беркут» (отримали російські паспорти).

Для закріплення викривленого сприйняття подій в Україні по супутниковому телеканалу «Росія-24» («Россия-24») було показано сюжет про зізнання громадянина Росії, який начебто брав участь у заворушеннях у Києві[248]. Він стверджував, що на стороні «радикалів» воюють підготовлені найманці, зокрема з США, Німеччини, Польщі та запевняв про існування якогось «Кодексу бойовиків», що передбачає жорсткі каральні заходи (навіть вбивство) за непокору чи зрадництво. Ця інформація потім була розтиражована й іншими російськими ЗМК, зокрема «Російською газетою» («Российской газетой»).

У перші дні агресії Росія заявила про ще один пропагандистський фронт, який надалі набув особливого значення. Завданням інформаційного протиборства на цьому фронті стало створення враження про підтримку дій Росії світовою пресою. Передруковувалися коментарі до статей відомих видань з їхніх веб-сайтів, які видавалися за погляди західної преси та суспільну думку, хоча з технічної точки зору ніщо не заважає залишати ці коментарі самим росіянам. Світова «підтримка» російських дій також подавалася у формі довільних трактувань заяв міжнародних лідерів (Джона Керрі агентством ІТАР-ТАРС)[249], позиція Китаю в інтерпретації IA REGNUM[250]).

Зміна інтерпретацій подій чітко простежується на прикладі динаміки публікацій агентства Інтерфакс (Интерфакс). Спочатку: «Российские военнослужащие захватили аэропорт Бельбек близ Севастополя», за кілька хвилин: «Российские военнослужащие контролируют аэропорт Бельбек, чтобы не допустить прилета боевиков» (уже не «захопили», а «контролюють»), зрештою: «Крымские отряды самообороны рассредоточились по периметру аэродрома Бельбек» (окремо в тексті підкреслюється, що «российские военнослужащие не имеют никакого отношения к происходящему в аэропорту Бельбек»). Використання російськими інформаційними агентствами відповідних тегів, виділених червоним шрифтом: «Угроза гражданской войны на Украине» — IA REGNUM, «КРИЗИС НА УКРАИНЕ» — ІТАР-ТАРС.

Оцінюючи контрпропагандистські зусилля України на той момент, можна констатувати їх відносну ефективність у площині більш-менш своєчасного дезавуювання негативного контенту. Проте таке реагування мало несистемний, ситуативний характер, що пояснюється відсутністю в Україні цілісної загальнодержавної стратегії зовнішньополітичного інформування та протиборства, майже повною відсутністю необхідних засобів та фахівців відповідного рівня, якими оперувала, наприклад, створена ще наприкінці 2005 року російська корпорація Russia Today (пізніше — RT).

Медіаактивність головних українських публічних осіб також не відповідала вимогам. Незважаючи на начебто численні виступи перших осіб держави, вони були переважно малозмістовними та не створювали у громадян враження адекватної активності, швидше, метушливості, лише частково відповідали конфронтаційно-кризовому дискурсу й не надавали конкретної й очікуваної інформації про дії та наміри влади. Офіційні сайти ключових державних інститутів були майже повністю бездіяльними. Частковий інформаційний супровід подій здійснювали сайт Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України, натомість сайт Президента України оприлюднював лише підписані Закони України.

Найбільш ефективним механізмом стримування агресивної кампанії Росії у віртуальному (символічному) та реальному вимірах стало використання громадської журналістики й максимально широке висвітлення подій в онлайн-режимі. Онлайн-трансляції з використанням інструментів типу stream дозволили викрити «постановочне» тло, дезавуювати більшість провокаційних заяв, а в окремих випадках попередити провокації з боку озброєних людей.

Формат Stream. V став суттєвою проблемою для російських військових, які не знали як реагувати на таких «громадянських журналістів». Таким чином, настанова на максимальне висвітлення дійсно була адекватною ситуації, що склалася. Так само, як і спроба українських ЗМК більш прискіпливо ставитися до перевірки будь-якої інформації, навіть тієї, що виходить із начебто «поважних» інформаційних агентств. Показово, що вже під час окупаційних дій РФ на території Донбасу саме «стрімери» ставали чи не першою жертвою бойовиків.

Події в Криму викликали появу цілої низки громадських ініціатив[251], які в подальшому стали частиною загального інформаційного опору України проти пропагандистських зусиль РФ.

Таким чином, уже в перші дні окупації АР Крим інформаційний складник гібридної війни, яку розв’язала РФ проти України, постав одним із домінантних протягом розгортання подальших агресивних дій. Не викликає сумнівів підготовленість акції та продуманість її інформаційної підтримки. Складна управлінська ситуація, що виникла в Україні в лютому 2014 року, розбалансованість державного апарату і, особливо, силових структур, а також системний інформаційно-психологічний вплив, який справляла РФ на населення Криму протягом майже всіх років незалежності України призвели до анексії півострова.

Під час підготовки анексії Криму та встановлення окупаційного режиму Росія активно використовувала вагомий арсенал пропагандистських технологій і прийомів.

Технологія інформаційної блокади мала на меті формування інформаційного вакууму для українських засобів масової інформації в АР Крим. У такий спосіб подання фактів про події в Україні та Криму не мало альтернативи, забезпечуючи єдину інтерпретацію подій. Здобуваючи інформаційне домінування в регіоні, Росія не гребувала забороненими засобами. Щодо контекстуального блокування, то блокуючий контроль інформаційного простору з боку російських ЗМК[252] включав: контроль називання подій та фактів (на зразок найменування анексії «поверненням Криму»), які прибирають зі свідомості уявлення про агресивний характер дій Росії; контроль візуальної картинки (відсутність зображень невдоволених анексією Криму місцевих мешканців півострова); контроль єдності інтерпретації подій (більшість матеріалів є суб’єктивними коментарями російських кореспондентів або редакцій, у ліпшому випадку думки експертів обмежуються окремими фразами, вирваними з контексту, що, по суті, є одним із варіантів цензури).

Використання медіаторів стало одним з найбільш популярних прийомів кремлівських ЗМК. Медіаторами в різних ситуаціях і для різних соціальних груп та прошарків ставали неформальні лідери, політичні діячі, представники релігійних конфесій, діячі культури, науки, мистецтва, спортсмени, військові — для кожної категорії населення обирався свій авторитет.

Одним з найефективніших прийомів введення в оману була технологія анонімного авторитету. Російські ЗМК цитували документи, виголошували оцінки експертів, даних звітів та інших матеріалів, необхідних для більшої переконливості, однак ім’я авторитета не повідомляли.

Прийом «тримай злодія» використовувався російськими медіа для дискредитації української влади. РФ перша здіймає ґвалт щодо певної проблеми та спрямовує суспільне невдоволення в бік України.

Неодноразово застосовувався прийом «ефект ореолу», що передбачає візити російських авторитетних діячів культури, спорту й політики до Криму. Це сприяло підвищенню статусу зусиль РФ щодо повернення Криму та легалізації так званого референдуму кримчан.

Російські ЗМК вповні відповідали вимогам щодо оперативності й миттєвої реакції на події. Завдяки ефекту першості, який полягає в тому, що перша інтерпретація завжди є основною і всі наступні або підтримують, або спростовують її (стає складнішим що більше часу минуло від першої інтерпретації та що суперечливішими є наступні), вони успішно формували бажане уявлення про події.

Дія ефекту присутності часто використовувалася мас-медіа Росії під час «репортажів з місця події», що дозволяло їм спотворювати реальність у спосіб транслювання змонтованих відповідним чином сюжетів. Ілюзія достовірності справляла потужний емоційний вплив і створювала відчуття справжності подій.

Систематичне повторення одних і тих самих визначень і фраз є прикладом застосування техніки класифікації. За допомогою класифікаторів, що описують об’єкти або події, інформація форматується таким чином, що одержувач повідомлення несвідомо сприймає нав’язане йому визначення ситуації. По-перше, це слова та словосполучення, що описують власну «позитивну й конструктивну позицію» («восстановление мира и стабильности», «наши русскоязычные братья», «великий славянский народ»). По-друге, це «контрастуючі» слова, що мають на меті негативно охарактеризувати противника («фашистский переворот», «бандеровское государство», «украинские политики-эстремисты», «украинские националисты»).

Техніка зворотнього зв’язку, що передбачає реакцію реципієнтів інформації на певні події, також була достатньо поширеною в російських меседжах. ЗМК РФ активно повідомляли про масові акції на підтримку відділення Криму від України, які насправді були штучно інсценованими. Яскравим прикладом використання цієї техніки стало спілкування народу з президентом Путіним в онлайн-режимі — так звані прямі лінії, — що насправді були добре відрепетируваною виставою. Різновидом техніки зворотнього зв’язку є «псевдосоціологічні опитування», що є способом формування громадської думки, а не її реальним відображенням. Питання формулюються таким чином, щоб створити в аудиторії «правильний» погляд на ту чи іншу проблему.

Техніка констатації факту здобула неабияке поширення в медіа-повідомленнях країни-агресора. Бажане демонструвалося як доконаний факт. Такого роду маніпулювання зазвичай здійснюється під виглядом новин або результатів соціологічних досліджень, що знижує критичність сприйняття. Щоб додати авторитетності таким повідомленням, широко використовувалися лідери думки — популярні журналісти, відомі політологи, соціологи тощо.

Надзвичайно поширеною стала техніка «свідки подій», що подеколи застосовувалася для створення емоційного резонансу. ЗМК формували сюжет на основі опитування випадкових людей, зі слів яких конструювали необхідний смисловий і емоційний ряд. Особливо сильний ефект створювався завдяки використанню коментарів пересічних людей.

Прийом хибної аналогії, що базується на схильності людини мислити аналогіями/причинно-наслідковими кліше, будувати у своєму мисленні так звані псевдологічні послідовності, російські журналісти також не оминули увагою. У результаті реципієнти екстраполювали події з минулого на інші, сучасні, події, що не мають до них жодного стосунку.

Техніку емоційного резонансу як спосіб створення в широкої аудиторії антиукраїнських настроїв російські медіа використовували дуже активно. Щоб підсилити емоційну дієвість повідомлення, його нерідко насичували конкретними подробицями, що ліпше запам’ятовуються та засвоюються. Наочним є використання техніки емоційного резонансу під час телевізійних новин за участю Д. Кисельова, який, використовуючи необхідні інтонації, коментує діяльність українських державних посадовців, свідомо викликаючи обурення в населення на їх адресу завдяки «емоційному налаштуванню».

Застосовуючи техніку психологічного шоку, російські медіа демонстрували «насильницькі» дії кримських татар проти проросійських громадян Криму. Метою використання цієї техніки було справляння сильного впливу на підсвідомість російськомовних мешканців Криму та налаштування їх проти кримськотатарської меншини. Численні спроби дестабілізувати ситуацію на півострові у спосіб нагнітання антиісламських настроїв реалізовувалися у вигляді звинувачень на адресу Духовного управління мусульман Криму (ДУМК), Меджлісу кримськотатарського народу, інших структур та організацій щодо їх фінансових та ідеологічних зв’язків із «радикальними ісламістськими організаціями».

Масового використання набула техніка коментування подій, мета якої полягає у створенні необхідного контексту за допомогою добору відповідних фактів та порівнянь. Повідомлення про факт супроводжувалося інтерпретацією коментатора, який пропонував читачеві або глядачеві «розумний» варіант пояснення. Добір фактів здійснювався для посилення/послаблення висловлювань, оперування порівняльними матеріалами посилювали важливість події, демонстрували тенденції й масштабність розвитку явища.

Завдяки прийому «обхід із флангу», який полягає у включенні в тексти пропагандистських матеріалів фактів, які, на перший погляд, є несприятливими для місцевої аудиторії, створювалося враження об’єктивності й неупередженості.

Технологія «буденна розповідь» використовувалася для адаптації людини до інформації відверто негативного змісту. Такий прийом дозволяє ЗМК зберегти ілюзію об’єктивного висвітлення подій, але водночас девальвує значущість певної «незручної» події, створює уявлення про подію як про щось малозначуще, не варте особливої уваги, надто суспільної оцінки.

Ще одним з маніпулятивних прийомів російських ЗМК було відволікання уваги. Ефективність впливу пропаганди зростає, коли вона комбінується з розважальним компонентом. Пропагандистські сюжети РФ транслювалися і в розважальних передачах для домогосподарок, і в радіопрограмах для таксистів у різних країнах світу, де постійно повторювався міф про «неукраїнський Крим».

Реалізація техніки перспективи з боку ЗМК Росії здійснювалася у спосіб надання слова тільки одній стороні конфлікту, що зрештою створювало односторонню перспективу. Так, майже всі повідомлення російських ЗМК щодо української сторони мали негативний контекст, тоді як щодо росіян і «зелених чоловічків» («зеленых человечков») негатив практично був відсутній.

Одним з найчастіше застосовуваних прийомів пропаганди, що була застосована під час інформаційного супроводу анексії Криму, стало невпинне повторення одних і тих саме тверджень, що поступово формує звичку в населення та змушує сприймати ці твердження як єдино правильні. При цьому інформаційний вплив спрямовувався не на ідеологічні установки, а на буденну свідомість громадян.

Широко використовувалася технологія підміни (варіант «подвійних стандартів»), що передбачає використання інакомовностей із позитивним конотатом (евфемізмів) на позначення негативних дій, і навпаки. Цей метод застосовувався переважно для створення сприятливого сприйняття самого акту анексії.

Використання техніки сенсаційності було спрямоване на підвищення знервованості й послаблення психологічного захисту громадян Криму. Оскільки відчуття безперервної кризи різко підвищує навіюваність людей і знижує здатність до критичного сприйняття, майже всі новинні блоки в російських ЗМК щодо України мали сенсаційне забарвлення.

Інструментарій «отруйного сендвіча» дозволив російським медіа надавати позитивну інформацію між негативною, приховуючи, наприклад, супутні деструктивні чинники діяльності проросійських «захисників» на території АР Крим.

Аналіз інформаційного супроводу анексії Криму змушує звернути особливу увагу на риторику президента Путіна. У ній яскраво простежується еволюція змістовного наповнення заяв, за якими приховувалися справжні наміри. Спочатку Путін (прес-конференція 19 грудня 2013 року) заявляв, що не збирається вводити війська в Крим та приєднувати його до Росії. Поступово вислови коригуються аж до відвертого визнання про особисте рішення щодо приєднання Криму з обов’язковою ремаркою про те, що російські війська таки були введені до Криму «з благими намірами». І зрештою, в березні 2015 року у фільмі «Крим. Шлях на Батьківщину» президент Путін відверто визнає, що в лютому 2014 року ухвалив рішення про «проведення спеціальної операції з повернення Криму до складу Росії». Тобто президент Росії був активним учасником процесу «інформаційної агресії» та маніпулювання масовою свідомістю в процесі насильницького приєднання Кримського півострова до Росії.

Отже, анексія Криму Російською Федерацією стала результатом, зокрема, й тривалої та цілеспрямованої інформаційно-пропагандистської діяльності Кремля. Залучення Росією різного роду медіаджерел (телебачення, радіо, інтернету) до процесу формування необхідного інформаційного поля та неспроможність чинної влади АР Крим адекватно та оперативно реагувати на перші ознаки порушення базових прав і свобод людини та контролювати інформаційний простір призвело до сьогоднішньої ситуації.

Від моменту окупації Криму російська влада робить активні кроки з утвердження авторитарної моделі інформаційного простору на півострові. Це відображує загальну інформаційну політику РФ на її території, відповідно до якої інформаційний простір розглядається не як простір свободи слова, а лише як ще одне джерело убезпечення російської влади від будь-якої критики з боку опозиційних чи протестних сил.

До окупації Криму інформаційна інфраструктура півострова була досить розгалуженою. Так, станом на квітень 2013 року на півострові було зареєстровано 2662 видань[253]. Згідно зі звітом Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення[254] в АР Крим станом на вересень 2013 року діяло 83 телерадіоорганізації, а ліцензій було видано 141, з них 54 — для провайдерів програмної послуги. Із 83 телерадіоорганізацій 15 були радіомовниками, 11 — телемовниками, 3 — телерадіомовниками, 9 — телемовниками та провайдерами програмних послуг, 1 — телерадіомовником і провайдером програмних послуг і 44 — провайдерами програмних послуг. Найбільшими компаніями були такі.

1. Державна телерадіомовна компанія «Крим» (аналоговий сигнал 39 каналів, цифровий сигнал 18 каналів (МХ-5).

2. ТОВ «Чорноморська телерадіокомпанія» (аналоговий сигнал 17 каналів).

3. ТОВ «Телевізійна компанія «Атлант-СВ» — логотип ATR (аналоговий сигнал 1 канал).

4. ТОВ «Телерадіокомпанія ІТВ» (аналоговий сигнал 1 канал).

5. ТОВ «Медіагруп «ФМ» (аналоговий сигнал 4 канали).

Найбільша кількість передавачів розташована в м. Сімферополі та на Південному березі Криму — в містах Ялті, Алуніті.

Незважаючи на таку масштабну представленість в інформаційному просторі, ще до анексії експерти й фахівці з проблем розвитку інформаційного простору та інформаційної безпеки неодноразово зауважували, що інформаційний простір Криму перебуває під постійним тиском з боку РФ. Під час підготовки анексії Криму та встановлення окупаційного режиму було взято курс на встановлення повного контролю за інформаційною інфраструктурою півострова. Як слушно зазначають фахівці Інституту Масової Інформації, «із самого початку окупації Криму нова «кримська влада» та представники російської федеральної влади перейшли до системної зачистки півострова від незалежних засобів масової інформації, а також ЗМІ, що дотримувались проукраїнських позицій. При цьому використовувався повний набір інструментів — прямий фізичний тиск, цензура, арешти, кібератаки тощо. Унаслідок чого вже на початку другого півріччя 2014 року можна було говорити про те, що інформаційний простір Криму зазнав докорінних змін, фактично припинивши своє існування як незалежне інформаційне середовище»[255].

На перших етапах окупації основна увага РФ була зосереджена саме на телеканалах. Так, ще 28 лютого 2014 року озброєні люди в уніформі взяли під контроль територію Кримської державної теле-радіокомпанії, де розташовувався передавач[256]. Після цього українські телеканали було відключено, а єдиним джерелом інформації для мешканців півострова стали російські телеканали[257].

Із березня 2014 року держпідприємство «Радіотелевізійний передавальний центр АР Крим» припинило трансляцію Чорноморської телерадіокомпанії на всьому півострові. Тоді ж сайт Чорноморської телерадіокомпанії зазнав потужних DDoS-атак. Атаку на сайт і припинення мовлення телеканалу в компанії пов’язали з «неформатним» висвітленням подій у Криму. 04 березня Чорноморській телерадіокомпанії припинили подачу світла. На її частотах почав мовити один із російських каналів. Після відключення від кабельних мереж мовлення Чорноморської ТРК стало доступним для телеглядачів лише в мережі інтернет на сайті ЧТРК, а також через супутниковий сигнал.

У звіті ОБСЄ[258] зазначається, що 16 травня 2014 року Генеральна прокуратура Криму направила ATR офіційний лист-застереження у зв’язку з висвітленням ним несанкціонованого зібрання кримських татар 03 травня 2014 року на пропускному пункті «Армянськ» між Кримом і материковою Україною. У листі прокуратура застерігала телеканал ATR від транслювання інформації, яка може включати «підбурювання до етнічної чи іншої ненависті» або «містить ознаки екстремізму», зокрема заяви лідера кримськотатарського народу Мустафи Джемілєва, зазначивши, що «федеральний закон забороняє організаціям ЗМІ поширювати екстремістські матеріали або брати участь в екстремістській діяльності».

Крім того, починаючи з осені 2014 року на півострові розпочалася «перереєстрація» місцевих ЗМК за російським законодавством. Кінцевою датою перереєстрації було проголошено спочатку 01 січня 2015 року, проте згодом цей термін було змінено на 01 квітня 2015 року.

Процес «перереєстрації» характеризувався чіткою спрямованістю на встановлення контролю над інформаційним простором Криму та усунення з нього тих ЗМК, що зберігали проукраїнську (або принаймні об’єктивну) позицію. Здійснювався тиск на журналістів і журналістські колективи.

У результаті станом на квітень 2015 року в Криму за законами РФ зареєстровано 232 ЗМК, з яких 8 є мережевими виданнями, 19 телеканалів, 42 радіоканали, 163 друкованих видання та інформаційних агентства. Із цих 232 ЗМК 207 раніше були оформлені за українським законодавством.

Однак і така «успішна перереєстрація» стикалася з численними фактами навмисного зволікання із процедурою, що мала яскравий політичний підтекст.

Звіт Місії ОБСЄ з оцінки стану справ із дотриманням прав людини в Криму вказує цілу низку таких прикладів[259]. Заяви найбільш відомих і популярних телеканалів та видань кримськотатарської спільноти на акредитацію були багаторазово відхилені з процедурних підстав, після чого вони змушені були припинити діяльність у Криму. Не вдалося перереєструватися телеканалам ATR і Lale, радіостанції Meydan і «Лідер», кримському інформаційному агентству QHA, інтернет-сайту «15 хвилин» та «Авдету» — газеті з широкою аудиторією.

Починаючи з жовтня 2014 року телеканал ATR чотири рази намагався зареєструватися як ЗМК згідно з вимогами російського законодавства, проте всі його заяви були відхилені з технічних причин. Дві заяви відхилили без розгляду, причому в одному випадку причиною стало те, що «державне мито було сплачене за неправильними реквізитами». Після того, як ATR так і не вдалося перереєструватися до кінця зазначеного терміну, телеканал припинив мовлення 31 березня 2015 року, щоб уникнути кримінального покарання та вилучення обладнання. Станом на липень 2015 року ATR продовжує оскаржувати відхилення заяв на перереєстрацію. При цьому російська влада, розуміючи необхідність заповнення вакууму, що виник після витіснення ATR, намагається замінити його прокремлівським мовленням. Зокрема, було створено новий кримськотатарський телеканал «Міллет» («Миллет»), що має цілком однозначну контентну спрямованість[260].

За інформацією Amnesty International, інформаційне агентство QHA вперше подало заяву на перереєстрацію в жовтні 2014 року, потім у листопаді 2014 року, врахувавши поради Роскомнагляду щодо припущених процедурних помилок. У лютому 2015 року Роскомнагляд відхилив заяву, пояснивши це лише тим, що інформація в заяві «не відповідає дійсності».

Через запровадження нових процедур шість місцевих радіостанцій втратили свої частоти радіомовлення в найбільших містах Криму після несподіваного та швидкого (з 15 грудня 2014 року до 29 січня 2015 року) тендеру на перерозподіл частот у Криму, оголошеного Роскомнаглядом. За даними Кримської польової місії з прав людини, конкурс із розподілу радіочастот був влаштований таким чином, щоб витіснити радіостанції, які діяли в Криму до анексії. Зокрема, від учасників конкурсу вимагалося мати стандартну ліцензію на мовлення, отриману у відповідних органах РФ.

Процедура отримання такої ліцензії потребує щонайменше один місяць. Як повідомляється, три кримські радіостанції, що взяли участь у конкурсі, отримали стандартні ліцензії на мовлення лише 11 лютого 2015 року, тобто за два тижні після завершення терміну прийому заяв, а отже, не змогли взяти участь у тендері. У результаті частину кримських радіочастот було передано іншим ЗМК, у тому числі російським. Призупинили свою роботу в Криму шість станцій, що входять до групи «ТаврМедіа» (Російське радіо («Русское радио»), «Хіт FM», Kiss FM, «Радіо Рокс», Relax, «Мелодія»), UMH Holding («АвтоРадіо», «Наше радіо», «Європа плюс») та Business Radio Group (Радіо «Шансон», «Улюблене Радіо», Радіо «Шарманка»).

Активною є діяльність з обмеження потрапляння українських новин до населення півострова через мережу інтернет. Ще 11 серпня 2014 року кримська влада почала відключати українські інформаційні сайти. Зокрема, в Криму обмежено доступ до щонайменше трьох українських інтернет-видань. Так, обмеження зачепили сайт «Цензор. Нет». Читачі цього ресурсу з окупованого Росією Криму натрапляють на повідомлення: «Доступ обмежений за рішенням суду або з інших підстав, встановлених законодавством Російської Федерації».

Крім перешкод щодо перереєстрації, системного тиску та протидії їх діяльності зазнають і самі журналісти: їм погрожують, проти них застосовується сила, здійснюється відкрите й приховане зовнішнє спостереження, прослуховування їхніх телефонів.

Найбільш складним був 2014 рік, коли відразу після анексії півострова журналісти зазнавали жорсткого тиску з боку нової влади, російських безпекових органів, а також представників «самооборони». Представникам Місії було повідомлено, що зареєстровано понад 100 випадків нападу на журналістів, які продовжували робити свої репортажі з Криму (і це лише за перші три місяці окупації)[261]. Ця практика триває і в 2015 році, хоча в менших масштабах.

Загалом, як зазначає Amnesty International за результатами інтерв’ю з тими журналістами, які залишилися працювати в Криму, дедалі активніше практикується самоцензура: «Російське законодавство, спрямоване на боротьбу з «екстремізмом», вже давно використовується в Росії для переслідування критиків уряду та інших незгодних осіб; воно забезпечило де-факто владу Криму готовим механізмом наступу проти аналогічного інакомислення на півострові. За словами журналістів і редакторів, опитаних Amnesty International в Криму, його використання — і страх його використання — це істотний чинник самоцензури. Недотримання принципу самоцензури при висвітленні питань, які суперечать офіційній позиції в Росії, розглядається як ризик закриття або застосування юридичних санкцій проти співробітників цього ЗМІ»[262].

Наслідком такої політики окупаційної влади став процес масового виїзду проукраїнських журналістів з Криму. Як зазначає ОБСЄ, «більшість незалежних і проукраїнських ЗМІ залишили Крим через існуючі зараз там ризики для роботи. Незалежні журналісти, які залишились, працюють або анонімно (без згадки їх прізвищ в статтях), або як зарубіжні журналісти з акредитацією від Міністерства закордонних справ РФ (МЗС). Тим не менше, кілька журналістів сказали, що навіть ті засоби масової інформації, що зареєстровані або акредитовані в МЗС, все ж наштовхуються на постійні перешкоди в отриманні акредитації і доступу до місцевої де-факто влади та її установ. ЗМІ, що досі висвітлюють події в Криму підтверджують такі свідчення і зазначають представникам місії, що їх не запрошують на засідання органів де-факто влади, на їх телефонні дзвінки не відповідають, а чиновники не дають їм інтерв’ю. Вони можуть, як і раніше, працювати на вулиці, однак, як повідомляється, їхні документи часто перевіряє поліція»[263].

Таким чином, протягом всього періоду окупації Криму спостерігалися численні факти протидії з боку нової влади журналістській діяльності та об’єктивному висвітленню подій. Намагання створити закритий інформаційний простір дозволяє говорити про режим не лише фактичної, а й інформаційної окупації, в межах якого порушуються права і свободи українських громадян в частині їхніх інформаційних прав.

Частина журналістів, що виїхали від переслідувань з території Криму, розпочинають свою роботу на материковій частині нашої держави. Наприклад, телеканал ATR вже розпочав свою роботу з Києва як супутниковий. Мовлення відбуватиметься через супутник Astra 4А. Для мовлення ATR вже планується виділити й аналогові ТВ-передавачі, а також запропоновано 4 години радіомовлення на середніх хвилях — частота 549 кГц[264]. Також відновлено мовлення дитячого кримськотатарського каналу Lale[265].

Із вересня 2015 року розпочав мовлення і спільний проект «Радіо Свобода» та «Першого каналу Українського радіо» — радіо «Крим. Реалії». Це радіо виходить в ефір двічі на день і мовить на частоті 549 кГц[266]. Крім того, на базі «Першого каналу Українського радіо» виходить програма С. Гармаша «Окупація з Сергієм Гармашем», а радіостанція «Мейдан» має щотижнево 80 хвилин на своє мовлення[267].




ДОНБАС: ПОВЕРНЕННЯ В МАЙБУТНЄ

РОЗДІЛ 8

УМОВИ РЕІНТЕГРУВАННЯ ТИМЧАСОВО ОКУПОВАНИХ ТЕРИТОРІЙ ДОНБАСУ

Підкорити армію ворога, не доводячи до битви, — ось справжня вершина переваги.

Сунь Цзи

8.1. Стратегія для Донбасу


Основою національної стратегії є відновлення територіальної цілісності України, контролю держави над окупованими територіями Донбасу і Криму. Це зумовлено таким:

• окуповані території володіють значною часткою економічного, інтелектуального, природного, демографічного ресурсу країни;

• відновлення територіальної цілісності знаменуватиме повну перемогу Української держави над внутрішньою кризою та зовнішньою агресією;

• подолання кризи надасть змогу розпочати в країні масштабні економічні й політичні інтеграційні та інвестиційні проекти.

Для побудови успішної стратегії повернення неконтрольованих територій до складу України необхідно передусім чітко визначити вихідні умови цього процесу і визначитися щодо понять. Зокрема, потрібно розрізняти фактичний стан справ і його політико-правове тлумачення, що є вже інструментом впливу на ситуацію, який справляється сторонами конфлікту з метою досягнення їхніх інтересів.

Фактично на Донбасі має місце збройна агресія (інтервенція) Російської Федерації щодо України, в якій ініціатор конфлікту приховує участь своїх збройних сил та здійснює воєнні дії та контроль захопленої території за участю громадян України, які перейшли на бік ворога. З метою легалізації цього контролю створено маріонеткові режими ДНР/ЛНР, які є лише інструментом досягнення політичних цілей РФ у цьому конфлікті.

Досягнення цілей України в цьому конфлікті нині передбачає тактику збройного стримування переважаючих сил противника, а також здійснення стратегічних політико-дипломатичних кроків, спрямованих на те, щоб у перспективі змусити агресора відмовитися від силового контролю над захопленою територією і створити тим самим передумови для її реінтеграції до складу України. Наші цілі та умови їх досягнення визначають вибір інструментів політики, до яких належать і юридичні визначення, якими користується українська сторона в тлумаченні реалій конфлікту: «антитерористична операція» і «окремі райони Донецької і Луганської областей». Ці визначення відповідають способу й характеру дій української влади на відповідних територіях в умовах, що настануть після виведення російських військ і найманців.

До певної міри цим тактичним і стратегічним завданням України відповідають Мінські домовленості, що відображають чинний на даний момент компромісний варіант урегулювання конфлікту. Зауважимо, що за своїм характером Мінські домовленості не є міжнародним правовим актом, а тому, по-перше, допускають вільне тлумачення їх букви і духу зацікавленими сторонами, а по-друге, їх виконання детерміноване лише доброю волею учасників переговорного процесу та можливими негативними наслідками від зриву мирного процесу.

Мінські домовленості, таким чином, окреслюють певний горизонт компромісу, який визначили для себе сторони конфлікту; при цьому вони продовжують застосовувати весь арсенал дипломатичних, економічних, пропагандистських і силових аргументів для досягнення власних цілей. Зустріч лідерів Нормандської четвірки в Парижі 02 жовтня 2015 року продемонструвала, що цей горизонт може бути відсунутий або наближений відповідно до змін співвідношення сил і розуміння власних цілей учасниками переговорів.

Нині реінтеграція окупованих територій Донбасу можлива лише одним з двох способів. Перший — воєнна операція на зразок здійсненої Хорватією щодо захоплених сербами територій. Другий — угода зі стороною, яка на даний момент здійснює силовий контроль над територією.

Вибір способу (базового сценарію) є точкою відліку для побудови і реалізації усього плану реінтеграції.

Неможливо розраховувати на воєнне розв’язання проблеми Донбасу, а надто Криму, без критичного послаблення Росії; наявності чисельної, професійної, добре озброєної армії та внутрішньої політичної консолідації суспільства; лояльного ставлення до подібного кроку з боку ЄС і США; запасу економічної стабільності, необхідної для «перетравлювання» відвойованих регіонів. І це ще не повний перелік чинників впливу.

Другий шлях реінтеграції — через досягнення компромісу з нинішньою стороною конфлікту чи тим, хто її замінить у перспективі, — окреслюється іншою конфігурацією чинників і передумов. Послаблення Росії так само лишається ключовою зовнішньополітичною умовою. Але для реінтеграції на договірних засадах достатньо зміни політичного курсу керівництва країни-агресора. У відносинах із Заходом договірний шлях реінтеграції є вже поступкою не з їхнього, а з нашого боку, а отже, потребує лише збереження політичного партнерства та гарантій економічної підтримки, зокрема допомоги для відновлення окупованих територій.

Економічний складник проекту договірної реінтеграції передбачає наявність спільних інтересів Києва і Донецька та гарантій, наданих місцевим елітам щодо збереження активів і преференцій.

Вибір між зазначеними базовими сценаріями є складним і залежить від значної кількості чинників і передумов. Отже, варто їх проаналізувати щодо переваг і недоліків для України, а також оцінити ймовірність реалізації кожного з них.

Виходячи з варіативності договірного сценарію реінтеграції Донбасу, що може здійснюватися у спосіб компромісу з наявною переговорною стороною (ДНР/ЛНР) або у спосіб її заміни на більш лояльне до України представництво окупованих територій, потрібно розглядати такі три основні сценарії реінтеграції.

А) Здійснення воєнної операції зі звільнення окупованих територій (хорватський варіант).

Позитивні аспекти рішення:

• відновлення територіальної цілісності України та перемога у війні з зовнішнім агресором;

• можливість притягнути до відповідальності винних у державній зраді, колабораціонізмі й тероризмі;

• можливість нав’язувати свої умови місцевій та регіональній еліті.

Негативні аспекти рішення:

• значне зростання витрат на забезпечення потреб населення регіону та відновлення його інфраструктури;

• неможливість контролювати настрої та політичну активність значної маси нелояльних до влади жителів регіону;

• прогнозовані втрати від подальшого погіршення відносин із РФ;

• прогнозована втрата моральної підтримки в країнах ЄС (як засудження сторони, що віддала перевагу силовим засобам перед дипломатичними).

Зацікавлені в такому варіанті актори — вітчизняні промислово-фінансові групи, чиї активи частково перебувають на окупованих територіях. За певних умов цей сценарій може негласно підтримати РФ, наприклад демонстративно позбавивши ДНР/ЛНР військової підтримки або розігравши удаваний конфлікт із номінальним керівництвом «республік». У силовому розв’язанні можуть бути зацікавлені також представники Заходу, які хочуть припинити тиск на Росію і зменшити витрати на підтримку України. Адже після демонстрації Україною сили такі кроки стають морально виправданими.

Б) Компроміс із представниками ДНР/ЛНР на основі Мінських домовленостей (молдавський варіант).

Позитивні аспекти рішення:

• імовірність остаточного припинення збройного конфлікту на Донбасі;

• імовірність підтримання рішення з боку Заходу, Росії та вірогідність укладення нового варіанту Будапештського меморандуму (щодо гарантій безпеки);

• імовірність отримання певної фінансової допомоги для відновлення Донбасу.

Негативні аспекти рішення:

• фактичне визнання конфлікту (і причин його виникнення) внутрішньою українською проблемою;

• визнання успіху ДНР/ЛНР у їхній війні «за незалежність»;

• провокування кризи влади в Україні, вихід на арену антагоністичних політичних сил: патріотичної «партії війни», з одного боку, та антимайданівської «партії реваншу» — з другого; такий конфлікт може тривати не один виборчий цикл, і Україна втратить час для реальних реформ і національного розвитку;

• створення прецеденту автономізації через заколот для інших регіональних еліт;

• фактичне усунення питання Криму з порядку денного світової політики.

Сприятливий прогноз щодо цього варіанта пов’язаний лише з гарантіями збереження (і зростання) підтримки України з боку Заходу, а також повною відмовою Росії від подальшого тиску на Україну та підриву її державності. Оскільки таких гарантій не існує, цей варіант слід розглядати як однозначно програшний.

Зацікавлені в такому варіанті актори: РФ; представники Заходу, які хочуть припинити тиск на Росію і зменшити витрати на підтримку України; українська опозиція проросійського спрямування; радикальна націоналістична опозиція.

В) Добровільна реінтеграція окупованих територій на основі волевиявлення їх мешканців та організованого для цього спеціального переговорного процесу з політичними представниками регіону (німецький варіант).

Позитивні аспекти рішення:

• отримання Україною повної моральної сатисфакції в конфлікті, тези російської пропаганди про причини конфлікту остаточно спростовано, а цілісність країни визнається об’єднувальною цінністю;

• створення виняткового позитивного резонансу для відносин України з ЄС, країнами пострадянського простору, можливості перегорнути сторінку у відносинах з РФ (на позитивній для України основі);

• створення передумов обстоювання Україною її економічних та політичних умов реінтеграції, оскільки вона посідатиме вигідну переговорну позицію;

• створення умов для порушення питання про повернення Криму до складу України як логічного продовження процесу.

Негативні аспекти рішення:

• часткове прийняття вимог автономності окремих територій;

• надання гарантії місцевим елітам щодо збереження їх контролю над економічними і політичними процесами;

• загроза виконання антимайданівськими проросійськими силами ролі промотора об’єднавчого процесу, здобуття ними в такий спосіб політичних дивідендів і набуття ваги як чинника вітчизняної політики;

• можливість настання соціально-економічних складнощів як наслідку реінтегрування, що призведе до чергової внутрішньополітичної кризи та загальмує процес реформ і модернізації.

Зацікавлені у такому варіанті актори: вітчизняні промислово-фінансові групи, чиї активи частково перебувають на окупованих територіях, західні партнери України та потенційні інвестори в економіку краю.

Сценарій добровільної реінтеграції може бути розрахований на перспективу 5–7 років. Його реалізація поки що виглядає доволі утопічною, але оскільки варіант Б є програшним, а варіант А нереалістичним, то саме варіант В слід взяти за основу національної стратегії реінтеграції Донбасу як базовий.

Його реалізація має зважати на інтереси стейкхолдерів кризи на Донбасі:

Росія: не допустити реалізації варіантів А і В, що сприйматимуться як геополітична поразка РФ і стануть прологом до порушення питання про повернення Криму;

ДНР/ЛНР: досягти статусу невизнаних республік під протекторатом Росії, оскільки це дає можливість фактично безконтрольно використовувати ресурси територій, утримувати силою владу, отримувати допомогу від РФ, використовувати своє становище для нелегальної економічної діяльності. Є підстави вважати, що ДНР/ЛНР бояться реалізації варіанта А, негласно підтриманого Росією (під її тиском з метою реалізації плану Б нині відбувається деескалація конфлікту і взяття під контроль воєнізованих угруповань. Але в разі провалу варіанта Б, вигідного РФ і неприйнятного для керівництва ДНР/ЛНР, Росія може перейти до сценарію «здачі» маріонеткових «республік»);

Захід (передусім ЄС): припинити воєнний конфлікт, відновити діалог з РФ, зробити Україну відповідальною за подолання наслідків кризи (найбільш прийнятним є варіант Б).

Таке співвідношення інтересів основних суб’єктів врегулювання конфлікту формує патову модель відносин між ними. Практично кожна зі сторін (крім хіба що ДНР/ЛНР) може заблокувати несприятливий для себе сценарій, але при цьому не має достатнього впливу, щоб реалізувати бажаний. Тому варто очікувати на поступове заморожування конфлікту на тлі дискусій про черговість і міру виконання пунктів Мінських домовленостей.

Сценарій заморожування конфлікту полягатиме, щонайшвидше, в такій послідовності подій.

1. Припинення бойових дій на всій лінії фронту.

2. Відносна стабілізація соціально-економічної ситуації на окупованих територіях.

3. Подальша внутрішня легітимізація маріонеткових режимів ДРН/ЛНР у спосіб проведення неузгоджених з Україною виборів та інших заходів, спрямованих на суверенізацію та/або входження до складу РФ (власне громадянство, паспорти, облаштування кордону з Україною, міжнародні ініціативи).

4. Фактичне і офіційне представництво інтересів ДНР/ЛНР Російською Федерацією в міжнародних форматах.

5. Фактична зміна предмету переговорів та переговорного формату: замість умов реінтеграції окупованих територій до складу України предметом переговорів стають умови укладення миру між Україною і Росією.

Вирішальну роль у подальшому розвитку політичних подій довкола статусу окупованих територій Донбасу відіграватиме економіка. Якщо Росія буде змушена з економічних причин припинити підтримку сепаратистів на Донбасі, то відповідні режими будуть приречені на ліквідацію. Донецький регіон є абсолютно безперспективним як самостійний суб’єкт глобальної економіки. Не стане він корисним складником і економіки російської. Отже, повернення до складу України стане лише питанням часу.

Разом з тим існує низка актуальних політичних питань, які потребують вироблення чіткої державної позиції та вжиття цілеспрямованих заходів щодо мінімізації негативних наслідків конфлікту на сході України та окупації частини її території.

Ідеться, зокрема, про питання, визначені ключовими в контексті Мінського переговорного процесу:

• статус відповідних територій;

• політичне представництво цих територій;

• кримінальна відповідальність учасників заколоту.

Вирішення цих питань нині належить переважно політико-правовій площині, а тому вимагає формулювання чітких державницьких позицій, їх подальшого відображення у внутрішньому законодавстві та в зовнішньополітичних зобов’язаннях.



8.2. Політико-правові питання відновлення правопорядку


Відновлення правопорядку на Донбасі потребує передусім безумовного та всеохопного припинення вогню в окремих районах Донецької та Луганської областей. Без виконання цієї базової умови неможливо досягти прогресу у сфері політичного врегулювання конфлікту, що передбачає вжиття низки заходів відповідно до Мінських домовленостей.

Зокрема йдеться про правове врегулювання статусу територій, не контрольованих державними органами України. Необхідно зауважити, що Мінськими домовленостями не встановлено вимоги щодо визначення особливого статусу окремих районів Донецької та Луганської областей у Конституції, а зазначено необхідність проведення децентралізації з огляду на особливості цих територій. Особливий статус Донбасу має визначатися законодавством України.

Проведення конституційної реформи щодо децентралізації назріло в Україні давно. Її реалізація дозволить делегувати значну частину владних повноважень на місця, сприятиме розвитку місцевих громад, зміцненню громадянського суспільства загалом. Зазначена реформа є передусім внутрішньою потребою України, а не результатом зовнішніх домовленостей, отже, вона покликана розв’язати проблеми розвитку всіх областей України, а не лише Донецької та Луганської.

Для врахування особливостей ситуації в окремих районах Донецької та Луганської областей, обумовленої збройною агресією, та відповідно до вимог Мінських домовленостей Верховна Рада прийняла Закон України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей».

На виконання Мінських домовленостей, Резолюції Ради Безпеки ООН від 17 лютого 2015 року № 2202 та вказаного Закону Постановою Верховної Ради України від 17 березня 2015 року № 252-VIII було чітко визначено окремі райони, міста, селища й села Донецької та Луганської областей, у яких запроваджується особливий порядок місцевого самоврядування.

При цьому ані Мінські домовленості, ані зазначений Закон України не передбачають існування так званих ДНР/ЛНР, їх керівників та законодавства, відмінного від українського. Ідеться про окремі райони Донецької та Луганської областей у складі України.

16 липня 2015 року Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)», у якому враховано умову Мінських домовленостей щодо визначення особливостей Донецької та Луганської областей. Так, у розділі II «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону передбачено, що особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей визначаються окремим законом.

Для отримання висновку щодо відповідності положень Закону вимогам статей 157 і 158 Конституції України Верховна Рада України направила його до Конституційного Суду України, який 27 липня 2015 року у формі письмового слухання розпочав розгляд справи.

При цьому зрозуміло, що свої рішення і Конституційний Суд, і Верховна Рада України приймають у межах встановлених процедур та на основі вітчизняного законодавства й волевиявлення громадян України, що делегували своїх представників до вищого законодавчого органу країни. Територіальний устрій держави, її суверенітет, повноваження органів влади є питаннями внутрішньої політики. Вони не можуть бути предметом міждержавних переговорів чи зовнішньополітичних зобов’язань, оскільки залежать від волі народу, а не від рішень посадових осіб держави.

Однак питання статусу неконтрольованих територій стосується не лише пошуку взаємоприйнятної формули врегулювання та забезпечення територіальної цілісності України, а й більш широкого гуманітарного контексту кризи на Донбасі. Адже невизначеність статусу територій на практиці означає незахищеність прав і свобод мільйонів громадян, які на них проживають.

Вітчизняний законодавець досить чітко визначив правовий статус тимчасово неконтрольованої території Кримського півострова як окупованої Російською Федерацією. Таке рішення Верховної Ради України цілком відповідає положенням Конвенції про закони і звичаї суходільної війни (IV Гаазька конвенція) від 18 жовтня 1907 року та Конвенції про захист цивільного населення під час війни (Женевська конвенція) від 12 серпня 1949 року.

Дещо інакше вирішується питання про правовий статус неконтрольованих територій Донецької та Луганської областей. Законом України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» визначено тимчасовий (на три роки з дня набрання цим Законом чинності) порядок організації місцевого самоврядування, діяльності органів місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей з метою створення умов для якнайшвидшої нормалізації обстановки, відновлення правопорядку, конституційних прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, створення умов для повернення жителів до вимушено залишених місць постійного проживання, їх реінтегрування, а також для відновлення життєдіяльності в населених пунктах у Донецькій і Луганській областях та розвитку територій[268].

Проте цей Закон не містить жодної вказівки на те, що тимчасово неконтрольовані території Донецької та Луганської областей визнаються окупованими. Якщо ж процес мирного врегулювання затягуватиметься, а Україна й надалі не зможе гарантувати мешканцям окремих районів Донецької та Луганської областей захисту їхніх прав і свобод, то законодавче визнання даних територій окупованими залишиться єдиним виходом із цієї правової колізії.

Перешкодою для юридичної фіксації нинішнього статусу кво досі є позиція Російської Федерації, яка заперечує свою пряму участь у збройному конфлікті на сході України. Однак у разі зриву виконання Мінських домовленостей російською стороною, зокрема її відмови передати під контроль України спільний кордон, наша держава буде змушена наполягати на застосуванні положень Конвенції про закони і звичаї суходільної війни щодо покладання на Російську Федерацію обов’язку забезпечувати порядок правового режиму на неконтрольованих територіях Донецької та Луганської областей. Для того, щоб ця позиція України була підтримана світовою спільнотою, необхідно зібрати достатньо доказів участі РФ у збройному конфлікті — не окремих громадян цієї країни (на чому наполягає російська сторона), а діючих військовослужбовців її збройних сил.

Іншою критичною проблемою є проведення виборів на окупованих територіях. Відповідно до Мінського меморандуму від 19 вересня 2014 року та Комплексу заходів з реалізації Мінських угод від 12 лютого 2015 року одним з етапів нормалізації ситуації на Донбасі є проведення місцевих виборів в окремих районах Донецької та Луганської областей згідно із законодавством України та стандартами ОБСЄ.

Діалог стосовно модальності проведення місцевих виборів відповідно до українського законодавства та щодо майбутнього режиму цих територій розпочався фактично з моменту прийняття Закону України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» від 16 вересня 2014 року № 1680-VII. Проведення на цих територіях 02 листопада 2014 року нелегітимних виборів у порушення норм українського законодавства та вимог ОБСЄ унеможливило подальше виконання вимог Закону, тобто відповідні дії представників ДНР/ЛНР заблокували процес мирного врегулювання відповідно до Мінського протоколу від 05 вересня 2014 року.

Проведення місцевих виборів в окремих районах Донецької та Луганської областей, як і на будь-якій території України, передбачає виконання низки процедур, встановлених Законом України «Про місцеві вибори» від 14 липня 2015 року № 595-VIII.

Зазначимо, що умова Мінських домовленостей (далі — МД) щодо відновлення повного контролю над державним кордоном з боку української влади у всій зоні конфлікту, яке має розпочатися в перший день після проведення місцевих виборів (пункт 9 МД), створює значні загрози забезпеченню проведення таких виборів у правовому полі України, оскільки це унеможливлює виконання правоохоронними органами України функцій щодо забезпечення правопорядку під час виборчого процесу, недопущення незаконного переміщення осіб через кордон з метою впливу на результати виборів тощо.

Проведенню виборів відповідно до умов Мінського меморандуму та Комплексу заходів з виконання Мінських угод перешкоджають політичні мотиви сторін конфлікту.

По-перше, у встановленні легітимної влади на Донбасі не зацікавлені ватажки незаконних збройних формувань. Мінські домовленості, а також Закон України «Про особливий порядок місцевого самоврядування...» передбачають фактичне повернення окупованих територій саме до складу адміністративних одиниць Донецької та Луганської областей, але з дещо розширеними функціями органів місцевого самоврядування. Таким чином, має бути ліквідовано й квазідержавні утворення з відповідним адміністративним апаратом і нормотворчістю.

По-друге, наслідком такої незацікавленості є відмінність в інтерпретаціях щодо послідовності реалізації норм, закладених у Комплексі заходів з реалізації Мінських домовленостей.

Офіційна позиція України полягає в тому, що остаточно порядок самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей має бути визначено після виборів у спосіб переговорів із представниками цих районів. Натомість керівники та представники незаконних збройних формувань наполягають на визначенні прийнятного для себе статусу контрольованих територій ще до проведення виборів за українським законодавством.

Отже, питання про послідовність виконання пунктів Мінських домовленостей щодо проведення виборів на окупованій території залишається відкритим і фактично заводить політичну дискусію в глухий кут. Україна не може погодитися на те, щоб вибори відбувалися в умовах, коли органи державної влади не контролюють весь державний кордон, а бойовики та Росія не згодні на виведення військ і роззброєння незаконних формувань до проведення виборів, хоч це безпосередньо випливає з документів, підписаних у Мінську.

Зрозуміло, що Комплекс заходів з виконання Мінських домовленостей є недосконалим документом і реальний процес політичного врегулювання потребуватиме додаткових компромісів та уточнень. Але поки що для цього немає найголовнішої умови — політичної волі сторін конфлікту.

Крім того, відсутність організаційної структури переважної більшості українських політичних партій, а також системи пра-воохоронних органів України й українських засобів масової інформації на тимчасово окупованих територіях унеможливлює проведення виборчого процесу за Законом України «Про місцеві вибори» в його нинішній редакції.

У такому разі держава не зможе гарантувати дотримання таких засадничих для виборчого процесу принципів:

• законності й заборони незаконного втручання будь-кого у виборчий процес;

• політичного плюралізму та багатопартійності;

• публічності й відкритості;

• рівності суб’єктів виборчого процесу перед законом;

• рівності прав усіх кандидатів у депутати, кандидатів на посади сільського, селищного, міського голів;

• свободи передвиборної агітації, рівних можливостей доступу до засобів масової інформації незалежно від форми власності;

• неупередженості органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, керівників підприємств, установ та організацій до місцевих організацій партій, кандидатів у депутати й кандидатів на посади сільського, селищного, міського голів.

Непідконтрольність територій Україні порушує також низку питань щодо організації виборів: дотримання встановленої процедури складання й уточнення списків виборців, гарантування безпеки виборців і спостерігачів, доставляння бюлетенів, підрахунку голосів тощо.

Отже, об’єктивність і чесність результатів таких виборів і коректність підрахунку голосів перебуватиме поза компетенцією центральної влади, яка не зможе забезпечити проведення конкурентної передвиборчої кампанії та реальної політичної конкуренції в мілітаризованих ДНР/ЛНР, хоча буде змушена фінансувати проведення таких виборів за рахунок державного бюджету України.

У зв’язку з цим необхідно розробити закон, який регламентував би особливості застосування Закону України «Про місцеві вибори» в окремих районах Донецької та Луганської областей. Закон має не лише зважати на специфіку політичної ситуації, що склалася на Донбасі, а передусім сприяти усуненню обставин, які перешкоджають здійсненню конституційного права громадян України, які мешкають на зазначених територіях, на участь у виборчих процесах.

По-перше, проведення голосування має бути узалежнене від забезпечення передумов для вільного волевиявлення громадян відповідно до законодавства України. Ідеться насамперед про створення безпечного середовища для проведення виборів, у якому буде усунуто будь-які загрози для життя та здоров’я всіх учасників виборчого процесу — від виборців до кандидатів, працівників виборчих комісій і офіційних спостерігачів. Цього можна досягти лише у спосіб:

• демілітаризації територій, що передбачає виведення незаконних збройних формувань за межі територій, визначених Постановою Верховної Ради України № 252-VIII від 17 березня 2015 року, відведення озброєнь і військової техніки та недопущення їх повернення на позиції, роззброєння і припинення постачання зброї незаконним збройним формуванням, а також виведення всіх іноземних найманців з територій окремих районів Донецької і Луганської областей. Виконання цих дій має бути верифіковане Спеціальною моніторинговою місією ОБСЄ, якій має бути надано повний і безперешкодний доступ до будь-яких територій у зоні конфлікту, включно з тими, які на даний момент не контролюються урядом України;

• розмінування територій і дотримання збройними формуваннями заборони на здійснення диверсійно-розвідувальної і підривної діяльності;

• принаймні часткового відновлення роботи правоохоронних органів України з метою охорони громадського порядку та підтримки безпеки виборчого процесу.

Крім того, з метою реалізації основних засад демократичних виборів (плюралізму і багатопартійності, вільного волевиявлення і таємного голосування, належного адміністрування виборчого процесу, прозорого підрахунку голосів і встановлення результатів виборів), має бути попередньо виконано такі умови:

• відновлення діяльності всіх місцевих організацій політичних партій України на даних територіях із перереєстрацією цих організацій відповідно до законодавства в Міністерстві юстиції України, що є головною умовою їх участі в місцевих виборах на Донбасі;

• відновлення українського теле- й радіомовлення, а також вільного обігу центральних друкованих видань з метою забезпечення свободи передвиборчої агітації;

• забезпечення функціонування органів ведення Державного реєстру виборців України, територіальних органів Державної казначейської служби України та мережі банківських установ в обсязі, достатньому для забезпечення виборчого процесу;

• гарантування участі у спостереженні за всіма етапами виборчого процесу офіційних спостерігачів і міжнародних спостерігачів від Бюро з демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ, Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи, Європейського Союзу, інших міжнародних організацій та іноземних держав.

По-друге, навіть за специфічної ситуації, що склалася в окремих районах Донецької та Луганської областей, при особливому застосуванні Закону України «Про місцеві вибори» на даних теренах має залишитися незмінною дія таких його норм:

• застосування виборчих систем для відповідних категорій органів місцевого самоврядування, які передбачені для інших територій України, із забезпеченням висування кандидатів як політичними партіями, так і в порядку самовисування;

• збереження обмежень для кандидатів на виборні посади та претендентів на посади членів виборчих комісій (такі особи, зокрема, не повинні мати судимостей);

• надання тимчасового імунітету від притягнення до кримінальної, адміністративної відповідальності всім учасникам виборчого процесу на період його перебігу.

По-трете, для місцевих виборів в окремих районах Донецької та Луганської областей мають бути передбачені такі особливості:

• факт належності виборчої адреси громадян України — мешканців окремих районів Донецької та Луганської областей до окремих територіальних громад має встановлюватися на підставі даних Державного реєстру виборців станом на 20 лютого 2014 року — таким чином можна більш достовірно визначити коло осіб, які мають право голосу на виборах у цих районах;

• на період виборчого процесу єдиним документом, що посвідчує особу, для пов’язаних із виборами заходів має визнаватися паспорт громадянина України. Це можна розглядати як підвищений ступінь захисту від участі у виборчому процесі осіб з-поміж іноземних громадян, які за законом не мають такого права;

• право суб’єктів виборчого процесу на агітацію за рахунок коштів виборчих фондів має реалізовуватися виключно в загаль-нодержавних електронних або друкованих ЗМК, що мовлять/розповсюджуються в окремих районах Донбасу. Це обмеження дозволить зробити більш неупередженим ставлення засобів інформації до політичних партій і кандидатів, а також запобігти використанню сепаратистської риторики в передвиборчій боротьбі;

• дільничні виборчі комісії мають утворюватися аналогічно до утворення територіальних виборчих комісій, тобто виключно з представників політичних партій: від партій, які на першій сесії Верховної Ради України утворили парламентські фракції, включаються по 2 кандидатури до кожної комісії, а від інших партій, зареєстрованих Міністерством юстиції України, по 1 кандидатурі за результатами жеребкування. Виключна роль у даному процесі загальнонаціональних політичних партій має знизити ризик можливого створення привілейованих умов для кандидатів із сепаратистськими політичними орієнтаціями;

• до виключної компетенції Центральної виборчої комісії має бути віднесено частину повноважень територіальних виборчих комісій, зокрема оголошення виборчого процесу на даних позачергових виборах, утворення територіальних виборчих комісій нижчого рівня та дільничних виборчих комісій, реєстрація кандидатів та іноземних спостерігачів, встановлення результатів виборів, а також загальне та спеціальне інформаційне забезпечення виборів. Посилення такого зовнішнього адміністрування є запобіжником проти спроб незаконних збройних формувань справляти вплив на прийняття рішень виборчими комісіями;

• має бути передбачено можливість відкриття тимчасових виборчих дільниць на підконтрольній урядові України території у місцях компактного проживання тимчасово переміщених осіб і мешканців «нейтральних територій», що дозволить забезпечити реалізацію ними права голосу;

• виготовлення виборчих бюлетенів має здійснюватися на замовлення Центральної виборчої комісії і виключно на підприємствах, визначених Кабінетом Міністрів України (а не територіальними виборчими комісіями, як це передбачено чинною редакцією статті 75 Закону України «Про місцеві вибори»). У такий спосіб можна запобігти друкуванню бюлетенів на підприємствах, що належать зацікавленим особам, й використанню бюлетенів з метою незаконного впливу на встановлення і визнання результатів виборів.

Виборам на Донбасі має передувати повне звільнення заручників. Невиконання бойовиками цієї умови Мінських домовленостей унеможливлює практичне вирішення питання щодо помилування та амністії осіб відповідно до статті 3 Закону України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» від 16 вересня 2014 року № 1680-VII. Необхідно також враховувати, що процедура амністії потребує чіткого визначення часових меж, що забезпечуватиме дотримання принципу чинності законодавства про кримінальну відповідальність. Отже, звільнення всіх заручників має бути завершене до початку періоду амністії.

Питання кримінальної відповідальності учасників незаконних збройних формувань і службових осіб органів влади самопроголошених республік є важливим аспектом врегулювання кризи на Донбасі та виконання відповідних домовленостей, досягнутих у Мінську.

Відповідно до останніх має бути забезпечено помилування та амністію в спосіб набуття чинності законом, який забороняє переслідування й покарання осіб у зв’язку з подіями, що мали місце в окремих районах Донецької та Луганської областей.

Україна задля подолання наслідків збройної агресії й досягнення миру в країні виявила готовність[269] до вжиття таких заходів. Разом з тим існує низка проблемних питань, що потребують вирішення до прийняття відповідного правового рішення.

По-перше, питання про амністію потребує вирішення до прийняття рішення про проведення виборів в окремих районах Донецької та Луганської областей, оскільки його врегулювання може мати безпосередній зв’язок із цим процесом. Ідеться про законодавче закріплення можливості (або її обмеження) реалізації пасивного виборчого права особами, в діях яких присутні ознаки складу злочину, пов’язаного з участю таких осіб у вчиненні злочинів, передбачених розділом 1 Особливої частини Кримінального кодексу (далі — КК) України. Потрібно встановити законодавчі механізми позбавлення таких осіб можливості обійняти посаду в органах місцевого самоврядування. Для цього можна використовувати компромісні варіанти. Наприклад, передбачити механізми звільнення таких осіб від кримінального покарання у спосіб застосування інституту амністії, але тільки за злочини, передбачені розділом 1 (злочини проти основ національної безпеки) Особливої частини КК України. При цьому в Законі України «Про місцеві вибори в окремих районах Донецької та Луганської областей» передбачити обмеження для таких осіб у реалізації ними права бути обраними.

По-друге, юридичний бік справи полягає в тому, що в Україні амністія оголошується законом про амністію, який приймається відповідно до положень Конституції України, Кримінального кодексу України та Закону України «Про застосування амністії в Україні». Разом з тим існує низка обмежень щодо застосування амністії для осіб, яких засуджено, наприклад, за злочини проти основ національної безпеки України, терористичний акт, бандитизм, за умисне вбивство, катування, незаконне позбавлення волі або викрадення людини, якщо при цьому сталося заподіяння смерті, чи нанесення тяжких тілесних ушкоджень, що потягнули за собою смерть тощо.

Варто зауважити, що застосування інституту амністії в даному випадку є досить проблематичним, оскільки відповідно до чинного КК України амністія є одним із видів звільнення від кримінального покарання, тобто вона не може застосовуватися на досудовій стадії кримінального процесу.

Таким чином, звільненню від кримінального покарання підлягає особа:

• визнана винуватою у вчиненні злочину, але ще не засуджена;

• засуджена за вчинений злочин, але ще не відбуває покарання;

• відбуває покарання за вчинений злочин.

Ще більш проблематичною є можливість застосування в зазначеному випадку інституту помилування, оскільки відповідно до статті 87 КК України помилування здійснюється Президентом України індивідуально стосовно кожної особи. Актом про помилування засудженому може бути замінено призначене судом покарання у вигляді довічного позбавлення волі на позбавлення волі на строк не менше ніж двадцять п’ять років.

Крім того, зазначені заходи мають розглядатися в комплексі із завданнями протидії та запобігання злочинам проти державного суверенітету й територіальної цілісності України. Виключне значення в цьому контексті має створення дієвої правової основи для попередження та протидії сепаратизму в Україні.

08 квітня 2014 року Верховна Рада України посилила кримінальну відповідальність за вчинення умисних дій, спрямованих на посягання на територіальну цілісність і недоторканність України. Також Верховна Рада 16 червня 2014 року прийняла Закон України «Про внесення зміни до Кримінального кодексу України щодо кримінальної відповідальності за фінансування сепаратизму», яким встановив кримінальну відповідальність за фінансування дій, спрямованих на насильницьку зміну чи повалення конституційного ладу або захоплення державної влади, зміну меж території або державного кордону України.

Разом з тим створення ефективного механізму протидії та запобігання сепаратистських рухів в Українській державі, з одного боку, має відповідати конституційним гарантіям прав та свобод українських громадян, а з другого — забезпечити формування й реалізацію такої системи правових інструментів, в основі якої домінували б не кримінально-правові засоби, а такі форми правового впливу, як, наприклад, ефективне правове регулювання регіонального розвитку, дієве унормування етнонаціональної сфери тощо.

Окремим важливим питанням політико-правового врегулювання ситуації на Донбасі є захист прав мирних громадян, які перебувають на окупованій території, вимушених переселенців та військовослужбовців Збройних Сил України, що беруть участь у проведенні АТО в Донецькій і Луганській областях. Адже відповідно до статті 3 Конституції України «людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави»[270].

З метою створення належних умов для реалізації громадянами своїх прав та свобод Україною протягом 2014–2015 років прийнято низку законодавчих актів щодо врегулювання окремих питань, пов’язаних з окупацією Криму Російською Федерацією, а також суспільно небезпечною протиправною діяльністю сепаратистських і проросійських терористичних організацій у Донецькій та Луганській областях. Ідеться, зокрема, про закони України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України»; «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо особливого режиму досудового розслідування в умовах воєнного, надзвичайного стану або у районі проведення антитерористичної операції»; «Про здійснення правосуддя та кримінального провадження у зв’язку з проведенням антитерористичної операції»; «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей»; «Про внесення змін до Закону України «Про боротьбу з тероризмом» щодо превентивного затримання у районі проведення антитерористичної операції осіб, причетних до терористичної діяльності, на строк понад 72 години»; «Про військово-цивільні адміністрації», а також низку постанов Верховної Ради України[271].

Процес законодавчого забезпечення прав і свобод громадян України на тимчасово неконтрольованій території Донецької та Луганської областей триває. Водночас існує низка суттєвих проблем, вирішення яких дозволить поліпшити стан справ у цій сфері суспільних відносин. Ідеться насамперед про відсутність чіткого юридично обґрунтованого визначення правового статусу неконтрольованих територій Донецької та Луганської областей і проблематичність застосування положень Конвенції про закони і звичаї суходільної війни від 18 жовтня 1907 року[272].

Таким чином, склалася ситуація, коли українська влада з об’єктивних причин не може в повному обсязі забезпечити на вказаних територіях належні умови для реалізації громадянами своїх прав і свобод.

На сьогодні логіку процесу політико-правового врегулювання конфлікту на Донбасі закладено Мінськими домовленостями. Визначені ними заходи мають комплексний, покроковий, взаємопов’язаний характер і мають виконуватися всіма сторонами. Порушення логіки процесу мирного врегулювання, невиконання базових умов Мінських домовленостей суттєво ускладнює відновлення законності й мирного розвитку цих регіонів. Порушення послідовності виконання умов може створити суттєві загрози національній безпеці України на тривалий час.

Зрозуміло, що Комплекс заходів з виконання Мінських домовленостей є недосконалим документом і реальний процес політичного врегулювання потребуватиме додаткових компромісів та уточнень і триватиме довше, ніж це очікувалося. З огляду на це, дедалі більшого значення набувають практичні кроки, які нині робить Україна в напрямі поступового реінтегрування тимчасово окупованих територій.



8.3. Шляхи подолання гуманітарної катастрофи


Війна та регіональна криза національної ідентичності: способи подолання


Засадничою передумовою сьогоднішньої воєнної експансії Росії на терени України був імперський російський міф про українців, які в очах багатьох росіян не були «іншими», з власною національною ідентичністю, про те, що «української держави та суспільства насправді не існує», що вони дуже слабкі, й ними можна легко зневажити. Бліцкриг Кремля засновувався на ідеї, що нібито вся Україна на схід від Дніпра мріє про відродження союзу з колишньою метрополією, що українська незалежність — це штучне явище, а патріотизму українців просто не існує[273].

Крім того, можна говорити про кризу української національної ідентичності в окремих регіонах України. Цілеспрямована українська етнополітика була відсутня і за часів існування СРСР, і в добу незалежності. У країні збереглися цілі регіональні ареали (Донбас і Крим) «радянської людини» з усіма її атрибутами: російською мовою та культурою, символікою, героями та антигероями, ціннісними орієнтаціями, звичаями, традиціями, міфами тощо. Результати Всеукраїнського опитування громадської думки «Омнібус-3», проведеного Інститутом соціології НАН України ще в 2011 році, засвідчили, що на запитання: «Чи шкодуєте Ви про розпад СРСР?» ствердно відповіли 56,6% опитаних, негативно — 27,6%, не визначилися — 18,8%[274].

Консервації «радянської людини» на територіях Донбасу та Криму сприяли кілька обставин. По-перше, глибоко патерналістська модель поведінки жителів, згідно з якою всіх нагодує й одягне такий собі трансцендентний «батько рідний», в образі якого постійно перебуває В. Путін. Головне — «добре поводитися» і слухатися його промов-настанов. При цьому всі, хто підтримав створення ДНР/ЛНР, щиро вважають, що поводилися «добре», й дуже агресивно вимагатимуть від «царя-батюшки» виконання його частини неформального договору.

По-друге, глибока інтегрованість економіки Донбасу та Криму в народногосподарський і військово-промисловий комплекс Росії та ідеї «русского мира». У цих регіонах сформувався міф про Росію як про благополучну країну з високими зарплатами й пенсіями та широкими можливостями для ведення бізнесу. Що ніби там є довгоочікувана стабільність, якої бракує на українській бунтівній землі та за яку вони голосували на референдумі про незалежність як за шанс «втекти» від некерованості перебудовчих процесів у СРСР.

По-третє, підривна агентурна та інформаційно-пропагандистська діяльність Росії в Україні, особливо в Криму та на сході. Росіяни витрачали значні кошти на свою агентуру в Україні й центри своєї пропаганди, такі, наприклад, як Russia Today.

Отже, незважаючи на значну кількість патріотів на Донбасі та в Криму, головною проблемою Української держави є категоричне несприиняття цими регіонами українського проекту в його європейському виборі. Очевидно, що реінтегрувати території, постраждалі від зовнішньої агресії, в український гуманітарний і культурний простір неможливо винятково за допомогою силових дій. Необхідною є цілеспрямована інформаційно-культурна політика, яка б стимулювала активний процес соціального, політичного, ментального інтегрування населення цих територій в український соціум. Головною передумовою результативності цього процесу є те, що донбаський конфлікт побічно справив і серйозний психотерапевтичний вплив (своєрідний трансрегіональний «катарсис»): довго плеканий регіональними елітами та омріяний населенням, яке їм вірило, міф про те, «хто кого годує», був зруйнований жорстким зіткненням із суворою реальністю[275].

Винятково важливими для реінтегрування тимчасово окупованих територій є дотримання оптимальних пропорцій цього процесу в обсязі та часі. У зв’язку із цим немає сенсу говорити про можливість існування подвійної — українсько-російської етнокультурної ідентичності. Кожна людина може мати і етнічну, і політичну ідентичність. Співіснування на одній території спільнот з різними мовно-культурними ідентичностями хоч і не є безпроблемним, проте у правових, ліберально-демократичних державах вважається цілком можливим. Натомість співіснування спільнот з різними політичними ідентичностями має значний конфліктогенний потенціал, особливо якщо ці ідентичності мають протилежний, взаємозаперечний і, відповідно, взаємопереборювальний характер.

Очевидно, що Українська держава має виробити цілеспрямовану державну політику подолання кризи ідентичності, нейтралізації її загроз в окремих регіонах країни. В основу такої політики може бути покладено концепцію формування національної ідентичності громадян України з визначенням політичних, економічних і соціокультурних механізмів та пріоритетів консолідації національної спільноти. Геополітичним пріоритетом такої політики має стати європейський вибір України.

Складником політики ідентичності має бути реінтегрування тієї частини сходу України, де самоідентифікацію громадян визначають російські ЗМІ. Рушійною силою тут можуть стати проукраїнські громадські рухи без прив’язки до політичних партій. Розпочинати процес потрібно з менш денаціоналізованих сіл і містечок, а також зі зміцнення української ідентичності в школах і дитячих садочках.

Утвердження української ідентичності на Донбасі визначальним чином залежатиме від введення в регіоні особливого порядку самоврядування та проведення виборів за українськими законами. Головне завдання — висунути до органів місцевої влади українських патріотів. Але проблема полягає в тому, що самоврядування в Україні завжди було слабким, а регіональні анклави на Донбасі очолювалися навіть не «князьками» з місцевого самоврядування, а державними адміністраціями або фінансово-промисловими групами. Потрібно також зважати на силу поширеного тут інституту земляцтва. Для місцевих жителів професійні й моральні якості кандидата на ту чи іншу посаду має бути доповнено маркером «свій» та якостями, зрозумілими промислово-робітничому суспільству регіону. Вирішити зазначене завдання можливо, використавши потенціал волонтерства, що сьогодні активно працює на вказаних територіях. Цих людей потрібно максимально долучити до місцевого самоврядування, адже люди знають їх особисто, довіряють їм, проте в інформаційному полі регіону вони майже відсутні. А саме це поле навіть на звільнених територіях залишається проросійським.

Виконання зазначених завдань потребуватиме прийняття Концепції гуманітарного розвитку України (наразі проект), в якій забезпечення єдності й цілісності її гуманітарного простору було б визначено пріоритетом національної безпеки держави. Крім того, в документі має бути передбачено налагодження процесу відтворення реальної історії, міфів і легенд, історії рідного краю, свят, віднайдення героїв-патріотів регіонального рівня та популяризації їх діяльності, природних та історичних пам’яток тощо. Такі напрями мають стати центрами гуртування історичної української пам’яті та пріоритетами культурної й гуманітарної політики держави.

Також доцільно підготувати законопроект про гуманітарну та культурну діяльність в окремих районах Донецької та Луганської областей, який би передбачив чіткий алгоритм щодо забезпечення культурних, інформаційних та гуманітарних потреб громадян України в умовах зовнішньої агресії. Крім того, в контексті впровадження реформи державного управління громадам варто надати можливості самостійно вирішувати проблеми збереження місцевих національно-культурних та етнографічних традицій, визначати напрями розвитку закладів культури. За центральною владою має бути закріплено повноваження з реалізації загальнодержавних програм культурного поступу та утримання об’єктів національного значення.



Актуальні проблеми культурної політики для територій, постраждалих від зовнішньої агресії


Нині одним з основних викликів державній політиці у зв’язку з військовою агресією Росії є завдання культурного реінтегрування Донбасу. Це завдання має бути означене в усіх державних програмах і стратегіях розвитку культури в Україні на найближчу перспективу. Іншим важливим завданням є мінімалізація культурних втрат, зумовлених тимчасовою окупацією українських територій.

Державні органи влади мають сприяти посиленню інформаційного, культурного й загалом гуманітарного впливу на депресивні регіони, особливо в окупованій і прифронтовій зоні. Украй важливою є позиція, згідно з якою українська влада демонструватиме, що Україна не відвернулася від своїх громадян, навіть якщо вони переживають повну апатію до «української держави» та «української культури». Багато в чому реалізація такого завдання протягом останнього часу залежить як від державної гуманітарної політики, так і від громадських ініціатив[276].

Актуальною проблемою є працевлаштування за спеціальністю працівників закладів культури, які виїхали з окупованих територій. Попри скорочення штатів бюджетних організацій, для цього потрібно віднайти резерви. На часі створення державної цільової програми, спрямованої на відродження закладів культури в регіонах, які постраждали від зовнішньої агресії.

Важливим є питання розподілу відповідальності за фінансування закладів культури в умовах децентралізації. Згідно з нормами Бюджетного кодексу України утримання місцевих закладів культури передано на баланс місцевих бюджетів. Відповідно, органам самоврядування надається право оптимізувати мережу закладів культури. Проте навіть їх збереження є проблематичним (особливо за відсутності належного фінансування). Без консолідованої позиції щодо змісту й конкретних практичних заходів децентралізація може нашкодити культурному процесу.

Перед державою вперше постало завдання забезпечення безпеки культурного простору. Частиною цієї проблеми є і специфіка становища культурної спадщини на території Донбасу, що входить до району проведення АТО. На початку 2014 року там перебувало майже 260 об’єктів, занесених до Державного реєстру нерухомих пам’яток України. Повних офіційних даних щодо їх нинішнього стану немає (лише в повідомленнях ЗМІ періодично з’являється часткова інформація[277]) через неможливість моніторингу на територіях, що знаходяться під контролем проросійських бойовиків. На сьогодні Міністерство культури вже розпочало збір необхідної інформації[278].

Окремою проблемою є правове регулювання охорони культурної спадщини України в Криму та на територіях Донбасу, що постраждали від бойових дій. У першому випадку воно здійснюється Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» від 15 квітня 2014 року, в якому зазначено, що «відповідальність за охорону культурної спадщини на тимчасово окупованій території покладається на Російську Федерацію як на державу, що здійснює окупацію, відповідно до норм і принципів міжнародного права». У другому — Законом України «Про охорону культурної спадщини» та іншими нормативно-правовими актами, прийнятими в мирний час, які можуть мати реальну чинність лише на територіях, повернутих під українську юрисдикцію. На територіях ДНР і ЛНР ці акти не можуть бути використані на практиці.

Обмежене застосування до ситуації на Донбасі можуть мати й відповідні міжнародні правові акти, насамперед Конвенція про захист культурних цінностей у разі збройного конфлікту, підписана в Гаазі 14 травня 1954 року. Ці документи можуть мати зобов’язальний характер лише для України, оскільки її противники або не є суб’єктами міжнародного права (ДНР, ЛНР), або офіційно не визнані, зокрема й на міжнародному рівні, стороною збройного конфлікту (Російська Федерація)[279].

Не можна оминути увагою й факт різнобічної підтримки УПЦ (МП) агресора в російсько-українській війні: від замовчування фактів вторгнення в Україну регулярних військ Росії або забезпечення державною владою РФ бойовиків військовою технікою та боєприпасами до безпосередньої участі в бандитських формуваннях, зриві військової мобілізації, проведенні антиукраїнської пропаганди чи безпосередньої співпраці з російськими окупантами.

Зрозуміло, що проблеми культури в східних регіонах України та в Криму багато в чому є специфічними, зумовленими місцевою історією, перебігом останніх політичних подій, екологією. При цьому варто зауважити, що вони є настільки специфічними, наскільки й проблеми будь-якого регіону. Та багато в чому вказані проблеми є загальними для культурної мапи цілої України. Так, однією з головних проблем управління культурною сферою на рівні держави були й залишаються відсутність статистики, елементарних даних щодо культури, постійного моніторингу, аналізу, прогнозів. У культурній сфері загалом конкретність та інформація відсутні або завуальовані загальними фразами. Тому нині, коли необхідно детально проаналізувати й підрахувати культурні збитки та спрогнозувати можливості управління культурою на територіях, що постраждали від військової агресії, виникають проблеми через інформаційні лакуни.

У майбутньому розвиток економічного складника культурної політики буде умовою культурного реінтегрування східних регіонів з акцентуванням уваги на політиці стосовно міст, участі культури в процесах урбанізації, в соціальних проектах. Саме у зв’язку з культурним реінтегруванням Донбасу держава мала б стимулювати інноваційні можливості культури, її потенціал як виробника, спроможного створювати нові робочі місця та поліпшувати соціальний клімат.

При цьому варто звернути увагу на зростання інтересу з боку мистецького середовища до України загалом, до подій останніх років, а також до окупованих територій як таких. Прикладом зацікавленості є високий інтерес публіки й журналістів до перфомансу українських художників на Венеційській бієнале 2015 року, за допомогою якого українські митці робили акцент на «анонімності» військової окупації українських територій. Російською, польською, німецькою та французькою мовами виходить бестселер українського поета і прозаїка, громадського активіста Сергія Жадана «Ворошиловград», присвячений минулому й сучасному м. Луганська. Важливим чинником залишається розвиток актуального мистецтва, що першим реагує на гострий соціальний біль різного походження.

Зазначені проблеми, безумовно, потребують і ефективних та цілісних рішень. Передусім потрібно консолідувати зусилля органів влади, творчих спілок і різноманітних волонтерських організацій з широкого кола питань і завдань державної культурної політики: вироблення оптимальних засобів захисту української культурної спадщини на окупованих територіях і в районі збройного конфлікту, розвитку проектів культурного реінтегрування окупованих областей завдяки коригуванню культурної політики держави, створення сприятливих умов для розвитку сучасного мистецтва, формування довіри до влади, зокрема до чиновників у сфері культури, забезпечення її прозорості, присутності в її діях зворотного зв’язку.



Освітня політика України в умовах гібридної війни та окупації окремих територій


Російська агресія проти України впливає на систему освіти на трьох територіальних рівнях: 1) окуповані території; 2) прифронтові райони й території розселення біженців і переселенців; 3) загальнодержавний рівень, оскільки війна стала реальністю для всієї держави, а отже, вимагає відповідних змін у змісті, формах та організації освітнього процесу і в середній, і у вищій школі.

Унаслідок бойових дій та злочинної діяльності російських військ і найманців незаконних збройних формувань сепаратистів в окремих районах Донецької та Луганської областей нищівного удару зазнала освітня сфера всього краю. Зруйновано чи ушкоджено сотні освітніх закладів усіх рівнів: у Донецькій області частково або повністю зруйновано 176 загальноосвітніх шкіл, 86 дошкільних закладів, 28 професійно-технічних і 19 вищих навчальних закладів[280], на Луганщині зазнали руйнувань різного ступеня близько 40 шкіл і дошкільних навчальних закладів. Деякі з них у результаті прямих влучань мін та артилерійських снарядів досі потребують капітального ремонту або не підлягають відновленню взагалі[281]. За оцінками Дитячого фонду ООН (ЮНІСЕФ), до 50 тис. дітей у регіоні через бойові дії не мають змоги отримувати освіту[282].

За даними Міністерства освіти і науки України, 01 вересня 2015 року на території Донецької області навчальний процес розпочався в 552 школах (515 шкіл розташовані на непідконтрольній українській владі території). У Луганській області навчання почалося в 306 школах, в яких навчається 52,9 тис. учнів (при цьому на контрольованій терористами території Луганщини досі залишається 366 шкіл). На непідконтрольній території Донецької та Луганської областей залишилося відповідно 558 та 297 дитячих садків[283]. Тяжкість втрат для освітньої системи України та українського суспільства стає особливо наочною з огляду на провідне місце освіти Донбасу до війни: Донецька область посідала друге місце в державі за кількістю загальноосвітніх навчальних закладів і перше — за кількістю учнів, що в них навчалися.

Попри всі обставини, завдяки належній роботі освітян на центральному й місцевому рівнях українські школярі з непідконтрольних Україні районів Донбасу у 2014 і 2015 роках мали можливість завершити навчання в будь-якій школі України та отримати державний документ про освіту. У 2015 році для випускників, які мешкають на цих територіях, було значно спрощено умови проходження зовнішнього незалежного оцінювання: задля максимального охоплення всіх охочих було організовано дві додаткові сесії тестування, хоча й такі заходи не в усіх випадках виявилися достатніми через ускладнений перетин лінії розмежування.

Очевидно, що реалізація права на отримання освіти можлива для мешканців тимчасово окупованих територій Донецької та Луганської областей тільки за умови повного відновлення контролю над цими районами легітимної української влади. Проте на поточному етапі необхідно вести планомірну роботу в освітній сфері тимчасово окупованих районів. Передусім ідеться про налагодження й удосконалення дистанційних форм навчання, завдяки чому всі охочі отримають можливість опановувати українські навчальні програми, складати іспити екстерном та отримувати відповідні документи з подальшою можливістю вступу до українських професійних та вищих навчальних закладів. Необхідно зазначити, що завдяки зусиллям освітян уже є певні результати: за інформацією Міністерства освіти і науки України, у 2014 та 2015 роках усі діти з окупованих територій, які висловили таке бажання, отримали українські свідоцтва про закінчення дев’ятого класу та атестати про закінчення 11-ти класів. Це вдалося завдяки максимальному спрощенню формальних процедур і застосуванню новітніх технологій. 2015 року українські свідоцтва й атестати було видано понад 37 тис. дев’ятикласників і випускників середніх шкіл, які мешкають у тимчасово окупованих районах Донецької області[284].

Ще одним аспектом гуманітарної катастрофи окремих районів українського Донбасу стала поява близько мільйона громадян, змушених залишати місця постійного проживання внаслідок небезпеки для життя чи утисків з боку окупантів і терористів (внутрішньо переміщені особи; далі — ВПО). За даними Державної служби України з надзвичайних ситуацій, поміж вимушених переселенців налічується 145478 дітей[285]. Держава та суспільство зіткнулися з проблемою національного масштабу, одним зі складників якої є необхідність оперативного забезпечення надання освіти дітям вимушених переселенців.

Серйозним викликом для української системи освіти і для суспільства загалом є проблема соціалізації дітей війни XXI сторіччя. Війна не лише популяризує агресію, насильницькі методи вирішення питань, а й дискредитує норми моралі мирного життя, норми права та діалог як засіб досягнення цілей, що значною мірою визначатиме норми поведінки громадян України, які пройшли становлення під час війни.

З метою подолання негативних наслідків перебування в районі бойових дій Міністерство освіти і науки України спільно з міжнародними організаціями реалізують масштабні проекти з надання психологічної та соціальної допомоги дітям, які проживають у районі АТО або ж евакуйовані з Донбасу. Таку підтримку вже було надано понад 13 тис. дітей, що навчаються в середніх школах Донецької, Луганської, Дніпропетровської, Запорізької та Харківської областей[286].

Актуальним є формування позитивного інформаційно-культурного контексту для такої соціалізації, що особливо важливо з огляду на масову, цілеспрямовану й системну роботу терористичних організацій та їхніх російських кураторів з дітьми та молоддю. Найбільшу стурбованість викликає навіть не кримінально-правовий аспект, а соціально-політичний: ймовірно, що молодь Донбасу може поповнити лави екстремістської проросійської п’ятої колони в Україні, ставши «втраченим поколінням».

Від початку бойових дій на Донбасі з тимчасово окупованих районів було евакуйовано 16 вищих навчальних закладів III та IV рівнів акредитації. Якість освіти, яку студенти здобувають в евакуйованих ВНЗ, залежить від вирішення низки питань правового характеру, зокрема врегулювання та оновлення юридичного статусу таких ВНЗ відповідно до нових умов, матеріальної бази та показників студентського й викладацького складу. Крім того, це неможливість збереження викладацького складу у зв’язку зі зменшенням кількості студентів в евакуйованих ВНЗ. Для таких університетів доцільно переглянути нормативи щодо кількості викладачів і студентів. Також для переміщених із зони бойових дій ВНЗ варто скоригувати умови вступу, оскільки не всі абітурієнти, що мешкають на окупованих територіях, мають змогу скласти ЗНО.

Зі сферою вищої освіти Донбасу пов’язане ще одне проблематичне питання — визнання дипломів ВНЗ, що залишилися працювати на території, підконтрольній бойовикам. «Документи про вищу освіту», отримані в закладах, що діють на окупованій території, не визнаються в жодній країні, зокрема і в Росії. З огляду на це, Міністерство освіти і науки України рекомендує студентам для завершення навчання переводитися до університетів, що працюють на території, підконтрольній Україні[287].

В умовах протистояння зовнішньому ворогу Української держави вітчизняна система освіти має функціонувати як потужний засіб утвердження української державницької свідомості й ідеології (передусім поміж учнівської й студентської молоді та в учительсько-викладацькому середовищі, яке разом із впливом засобів масової інформації відіграє важливу роль у формуванні думок широкого загалу). Це потребуватиме вдосконалення навчальних програм з української мови та літератури, запровадження елементів сучасної медіаосвіти в наявні навчальні курси, особливого акценту на курси історії та суспільствознавства.

Пріоритет в системі освіти має надаватися кадровим питанням задля недопущення використання шкільних класів та університетських аудиторій як майданчиків поширення антиукраїнської пропаганди, а також міфологем «русского мира».

Для подолання наслідків гуманітарної катастрофи в освітній сфері безпосередньо уражених війною Донецької та Луганської областей необхідно вжити таких заходів: забезпечити підготовку фахівців у сфері дистанційної освіти, створити умови (пільгове оподаткування, відкриті конкурси забезпечених державним фінансуванням проектів тощо) для залучення до розвитку дистанційної освіти IT-компаній, забезпечити системну роботу з виконання Наказу МОН України № 641 «Про затвердження Концепції національно-патріотичного виховання дітей і молоді», активізувати розроблення та впровадження в освітні програми елементів сучасної медіаосвіти як ефективного засобу протистояння маніпулятивним технологіям, дієвого інструменту формування здатності до критичного сприйняття інформації та самостійного мислення.

Крім того, потрібно завершити розроблення й пришвидшити затвердження Концепції Державної цільової наукової програми довгострокового розвитку педагогічних і психологічних наук на період до 2025 року, в якій поміж стратегічних пріоритетів наукових досліджень у сфері педагогічних і психологічних наук (крім на сьогодні передбачених теорії та практики, яка стосується соціально-психологічної реабілітації військовослужбовців з місць воєнних конфліктів, сімей поранених і загиблих) визначити також практику надання психологічної допомоги учням і студентам, які безпосередньо постраждали внаслідок гуманітарної катастрофи на Донбасі.



Втрати вітчизняної науки внаслідок російської агресії та способи відновлення наукового потенціалу


До трагічних подій м. Донецьк було одним із провідних наукових центрів України. Хоча в регіоні домінували прикладні дослідження, розвивалася також і фундаментальна наука, насамперед математика й наука про довкілля. Загалом на територіях Донецької та Луганської областей, нині непідконтрольних українській владі, розташовувалося 12 бюджетних наукових установ НАН України, в яких працювало понад 1,5 тис. співробітників. Це 8 інститутів, науково-технологічний центр, ботанічний сад, природничий заповідник, Донецький науковий центр[288]. Через воєнно-політичні події в регіоні фактично втрачено науково-дослідні інститути НАН України: Інститут прикладної математики і механіки; Інститут фізико-органічної хімії і вуглехімії ім. Л. М. Литвиненка; Донецький фізико-технічний інститут імені О. О. Галкіна; Інститут фізики гірничих процесів; Український державний науково-дослідний та проектно-конструкторський інститут гірничої геології, геомеханіки та маркшейдерської справи та ін. Унаслідок бойових дій приміщення та обладнання деяких інститутів пошкоджено.

У Донецьку залишилася найбільша на Донбасі установа Національної академії наук України — Донецький фізико-технічний інститут імені О. О. Галкіна, а також єдина в країнах СНД лабораторія клітинного та тканинного культивування ДУ «Інститут генетичної та регенеративної медицини НАМН України», в яку вкладено мільйонні кошти, одна з небагатьох у країні, де вирощували стовбурові клітини. Значна втрата української науки — Інститут невідкладної і відновної хірургії імені В. К. Гусака НАМН України.

Зазнала втрат і космічна галузь. На території, підконтрольній ЛНР, пограбували унікальну[289] станцію, що використовувалася в космічній сфері — Державний міжвузівський центр лазерно-локаційних спостережень супутників Землі «Оріон» (далі — ДМЦ «Оріон»), розташований неподалік від м. Алчевська. Під керівництвом ДМЦ «Оріон» було створено мережу лазерно-локаційних станцій, яка могла визначати координати штучних супутників Землі з точністю до сантиметра з відстані в десятки тисяч кілометрів. Обсерваторія була унікальним науковим комплексом для виконання фундаментальних і прикладних досліджень з астрономії, геофізики, геодезії, космічної навігації, квантової електроніки й радіофізики.

Через бойові дії значних втрат зазнали природнича наука та природне середовище Донбасу. Донецький ботанічний сад НАН України розритий окопами, є побоювання, що тут може загинути колекція субтропічних рослин. Складна ситуація в заповідниках: на частині їх територій відбуваються бойові дії, що унеможливлює належну охорону заповідних об’єктів. Складна ситуація з ландшафтними парками «Борсуча балка» та «Горіхівська діброва» на Луганщині, «Донецький кряж» у Донецькій області[290].

Із 12-ти інститутів НАН України на Донбасі керівництво лише двох із них зробило вибір на користь самопроголошених республік. О. Ковальов, директор Інституту прикладної математики і механіки (далі — ІПММ) у м. Донецьку, оголосив про лояльність до ДНР. Попри відверто проросійську позицію директора, значна частина наукового колективу виявила бажання працювати лише в Україні. Зрада О. Ковальова спонукала 35 учених ІПММ переїхати до Києва, де вони сформували нове відділення Інституту. Директор Інституту гірничої геології в м. Донецьку А. Анциферов так само передав сепаратистам свій інститут разом із цінним обладнанням та інструментами[291].

Незважаючи на вкрай складні обставини, майже всі установи Донецького регіону продовжують виконувати заплановані наукові дослідження[292]. НАНУ вживає заходів щодо збереження наукового потенціалу цих установ і намагається максимально сприяти в розміщенні науковців, забезпеченні обладнанням. Академія ініціювала в межах бюджету НАНУ перерозподілення фінансування та переведення ставок і надбавок цих працівників в інші інститути НАНУ на території, підконтрольній українській владі. Але працевлаштування охочих переїхати ускладнювала заборона на збільшення чисельності працівників наукових установ. Зусиллями Міністерства освіти і науки та НАН України уряд скасував заборону. Відтепер працівники, переведені з тимчасово окупованої території України та районів проведення АТО, мають можливість працевлаштування в науково-дослідних установах, розташованих на підконтрольних українській владі територіях, для чого штатну чисельність працівників зазначених установ може бути збільшено[293].

У наявних умовах задля подолання проблем, що виникли через окупацію частини території України сепаратистськими угрупованнями та російськими військами, доречно вжити низку заходів: здійснити експертний аудит та оцінювання втраченого наукового потенціалу, розробити Програму вирішення проблем наукової сфери Донбасу та подальшого розвитку останньої, створити спеціалізований Фонд підтримки науки Донбасу (з акцентом на створенні організаційних і матеріальних умов щодо становлення наукових установ Донбасу в нових місцях розташування), ширше використовувати можливості міжнародного співробітництва[294].



8.4. Виклики для державної інформаційної політики


Агресія РФ проти України, спочатку в Криму, а потім на сході нашої держави супроводжувалася масштабною інформаційною кампанією, що характеризується цілісністю меседжів, тотальною дезінформацією ключових цільових груп і масштабним використанням фейкової інформації на всіх рівнях.

Потрібно визнати, що ефективність інформаційної агресії значною мірою обумовлюється фактичною узалежненістю українського інформаційного простору від держави-агресора, яка цілеспрямовано протягом багатьох років здійснювала інформаційно-психологічні операції, спрямовані проти національних інтересів України.

Нині Україна зіткнулася з цілою низкою проблем щодо реалізації своєї інформаційної політики на окупованих територіях.

Передусім це втрата технічних можливостей забезпечення своєї інформаційної присутності на цих територіях[295]. На момент початку окупації найпотужніші в Донецькій та Луганській областях передавачі аналогового телевізійного мовлення і найвищі точки їх, розташовані в містах Донецьку, Луганську та Ровеньках, опинилися під контролем сепаратистів. Те саме стосується державного майна, обладнання. В умовах окупації довелося продовжувати свою роботу значній частині персоналу місцевих телерадіоорганізацій (ТРО) та філій Концерну РРТ (радіомовлення, радіозв’язку та телебачення), а також місцевим операторам кабельного телебачення. Це відразу створило для сепаратистів вирішальні можливості у витісненні з медіапростору українського контенту і налагодженні власного пропагандистського мовлення.

Захоплення телецентру Концерну РРТ у Донецьку дозволило ДНР замість українських каналів запустити ретрансляцію пакета заборонених українським законодавством російських програм і створених бойовиками місцевих проросійських каналів. У Луганській області зі 125-ти каналів телевізійного аналогового мовлення 20 використовуються незаконними збройними формуваннями для поширення власних і російських програм[296].

Суттєву підтримку бойовикам з цих питань надали журналісти, які залишилися на окупованих територіях і вирішили працювати на окупантів[297].

Проте технічний складник проблеми має найбільше можливостей для вирішення з боку української влади. На початку вересня 2015 року на півдні Донецької області Концерн РРТ відновив мовлення на 12-му та 30-му каналах. Введено в дію телевізійний передавач для трансляції програм Донецької ОДТРК, а також телевізійний передавач для трансляції програм УТ-1 Національної телекомпанії України[298].

У березні 2015 року на платформі Міністерства інформаційної політики за участю представників Міністерства фінансів, МВС, СБУ, Адміністрації Держспецзв’язку, Держкомтелерадіо, Національної ради з питань телебачення і радіомовлення було утворено спеціальний міжвідомчий орган — Комісію з питань забезпечення стабільного функціонування системи національного телебачення і радіомовлення. Нині в рамках роботи Комісії постійно функціонує моніторингова місія Міністерства інформаційної політики в Донецькій і Луганській областях. Постійно перевіряється присутність в ефірі ліцензованого українського мовлення, телеканалів і радіостанцій РФ і неліцензованих медіа терористичних організацій[299].

Із березня 2015 року завдяки зусиллям Міністерства інформаційної політики на території проведення АТО встановлено польські передавачі, які забезпечуватимуть мовлення українських каналів на Донецьк та інші захоплені терористами території області. Розглядаються можливості отримання передавачів від інших іноземних партнерів.

Якщо з питань телерадіомовлення зусилля держави є більш-менш цілісними, то, наприклад, забезпечення навіть контрольованої Україною території, що безпосередньо розташована в районі проведення АТО, друкованою пресою є вкрай проблематичним. Надто донесення українського друкованого слова на окуповані території. Неодноразовими є скарги (у тому числі з боку українських військових) на неможливість отримати українську пресу навіть у районі, віддаленому від лінії безпосередніх бойових дій. Очікуване підвищення тарифів Укрпошти на доставку преси в 2016 році також може негативно вплинути на цю ситуацію[300].

Ще однією проблемою є відновлення мовлення телерадіокомпаній, що залишили окуповані території. Нові редакції статутів Донецької та Луганської ОДТРК з новими адресами місцезнаходження організацій та оновленими колективами були затверджені в грудні 2014 року, проте дотепер компанії мають складнощі з виконанням своїх безпосередніх завдань. За погодженням з Національною радою з питань телебачення і радіомовлення на 9-ти телевізійних передавачах Луганської ОДТРК, розташованих на підконтрольній державі території, тимчасово транслюється українська програма «Донбас+Україна».

Істотно ускладнює забезпечення інформаційної присутності України не лише на окупованих, а й звільнених територіях фінансова проблема. Наявність заборгованостей у компаній перед КРРТ чи енергокомпаніями періодично спричиняє відключення сигналу. З метою недопущення подібних випадків ще у травні 2015 року за поданням Міністерства інформаційної політики України було прийнято Постанову Кабінету Міністрів України «Питання забезпечення сталого функціонування об’єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави у сфері телекомунікацій та зв’язку, в особливий період»[301]. Водночас це не вирішило повністю проблему. Наприклад, у вересні 2015 року після скорочення фінансування Національної радіокомпанії України (далі — НРКУ) на 3 млн грн, з метою не допустити формування заборгованості компанії перед РРТ було відключено передавачі на середніх, ультракоротких та FM-хвилях. Таким чином, програми першого каналу НРКУ було вимкнено всюди, крім обласних центрів, програми УР-2 і УР-3 транслювалися тільки в Києві[302].

Усі зазначені аспекти додатково ускладнюються відсутністю цілісної державної інформаційної політики щодо окупованих територій. Відмова від доктринальних документів у сфері інформаційної безпеки в 2014 році, зволікання у процесі розроблення Стратегії розвитку інформаційного простору України, брак цілісного бачення у сфері інформаційної безпеки — усе це робить значну кількість заходів, спрямованих на подолання проблем у цій сфері виключно ситуативними. До позитивів можна віднести вже презентовану для обговорення громадськості Концепцію інформаційної безпеки України, розроблену Експертною радою при Міністерстві інформаційної політики, а також анонс ще двох документів — Доктрини інформаційної політики та Державної програми розвитку інформаційного простору України[303].

Однак найбільші проблеми пов’язані не з технічним складником забезпечення інформаційної присутності й навіть не з фінансовим, а з контентним. Варто визнати, що майже вся державна інформаційна політика України, що здійснювалася до 2014 року на територіях, що набули статусу тимчасово окупованих, виявилася неефективною. Російське телебачення досі справляє істотний вплив на населення багатьох східних регіонів, формуючи в них викривлене бачення світу та подій в ньому. Заходи із контрвпливу є лише обмежено успішними.

Досі відсутнє чітке розуміння того, на що має бути спрямоване українське мовлення на окупованих територіях. Вочевидь, основним завданням має бути не лише інформування українських громадян на окупованих територіях про події в Україні та світі (з позицій української сторони), а й розвінчування тих міфів, на яких базувалася (принаймні на перших етапах) підтримка бойовиків з боку місцевого населення.

Недостатня увага приділяється не лише мовленню на окуповані території, а й на міста, звільнені від бойовиків. Між тим саме ці міста та населені пункти перебувають у зоні ризику щодо російської пропаганди.

Не вповні використано й потенціал протидії інформаційно-пропагандистським зусиллям терористів. Зважаючи на те, що їхня інформаційна діяльність включає роботу з міжнародними інтернет-платформами (YouTube, Facebook), має бути налагоджено співпрацю з цими структурами з метою недопущення їхніх майданчиків для пропаганди сепаратизму. Окремі кроки в цьому напрямі вже здійснює Міністерство інформаційної політики[304].

Проблема вироблення адекватного адресного контенту для окупованих територій є наслідком, зокрема, традиційної для української медіаспільноти проблеми професійного та етичного рівня вітчизняної журналістики[305]. У діяльності майже всіх загальнонаціональних мовників постійно фіксуються матеріали, зроблені «на замовлення», джинса, практикується замовчування фактів, поширення недостовірної та неперевіреної інформації тощо[306], а непрофесійна подача загальноукраїнській аудиторії відомостей щодо подій на окупованих територіях, безумовно, спричинює розкол в українському суспільстві.

Складною є ситуація зі здійсненням професійної журналістської діяльності на окупованих територіях. Крім зрозумілих проблем мовлення з окупованої території, фахівці вже констатують, що на окупованих територіях «спостерігається повний провал процесу незалежного збору інформації місцевими журналістами <...>, порушені традиційні професійні зв’язки, зруйновані традиції й стандарти»[307].

Значне зниження довіри до ЗМК не є ознакою виключно окупованих територій. За даними Академії Української Преси[308], станом на 2015 рік рівень недовіри до центральних ЗМІ сягнув 45%.

Окреме питання — робота журналістів та інформаційні заходи в зоні зіткнень (розмежувань). Основна увага тут приділяється діяльності, спрямованій на профілактику сепаратизму та фіксації доказів присутності військовослужбовців Російської Федерації на території України. Значно активнішою стала робота військових журналістів (у тому числі відповідно до програми Embedded journalism) та груп цивільно-військового співробітництва.

Нині поряд із фізичною окупацією українських територій триває очевидна окупація інформаційна, тобто встановлення певного режиму функціонування інформаційного простору, за якого порушуються інформаційні права українських громадян на окупованих територіях. Відповідно держава має шукати способи забезпечення цих прав, навіть за умов неможливості справити ефективний вплив на функціонування інформаційного простору окупованих територій.

Це логічно призводить до того, що загалом стан масової свідомості в ЛНР/ДНР, за оцінками спостерігачів, є досить типовим для територій збройних конфліктів і визначається як «фрустраційний, травмований»[309]. За характеристикою директора донецької громадської організації «Інститут соціальних досліджень і політичного аналізу» В. Кіпеня, «це свідомість поляризована, чорно-біла, закрита для сприйняття «чужого» погляду <...>. Більшість дезорієнтована, втрачає чітке розуміння добра і зла, допустимого і неприпустимого»[310].

При цьому мова ворожнечі, яка підтримує конфліктну ситуацію на високому рівні, притаманна не лише ЗМК окупаційних сил — українські медіа також часто до неї вдаються, що не поліпшує соціальну та гуманітарну ситуацію в країні[311]. Це є відображенням іншої, більш глобальної, проблеми — надзвичайного рівня конфронтаційності та конфліктності українських ЗМК. Якщо ця тенденція не зміниться, то реінтеграційні процеси, зокрема інформаційна реінтеграція, відбуватимуться вкрай складно.

Загалом Україна має виробити цілісний підхід до вирішення проблеми, оскільки наразі він має характер точкового та до певної міри хаотичного.

Для цього передусім проблема інформаційної присутності України на окупованих територіях має бути зафіксована в усіх ключових безпекових документах, чого наразі немає. Стратегія забезпечення інформаційної присутності України на окупованих територіях, має містити зрозумілу систему кроків в цьому напрямі, її складовою частиною має стати профільна Державна цільова програма, що сприяла б, зокрема, розв’язанню технічних проблем відновлення українського мовлення на таких територіях.

Поміж можливих кроків, що мають сприяти вирішенню зазначених проблем, є збільшення кількості альтернативних джерел у межах спеціального мовлення на сході України (регулярна ретрансляція авторитетних міжнародних медіа на кшталт Euronews, ВВС, Радіо Свобода, Deutche Welle, CNN тощо), а також тих російських ЗМК, що не є транслятором офіційної кремлівської пропаганди та антиукраїнської риторики (наприклад, телеканал «Дождь», радіостанція «Эхо Москвы»).

Має бути підвищено якість військової журналістики. Окремі кроки Міністерства оборони ти Міністерства інформаційної політики (програма Embedded journalism, робота прес-центру штабу АТО, проведення тренінгів для мобілізованих журналістів тощо), хоч і є надзвичайно важливими ініціативами, проте їм досі не вистачає комплексності та системності.



8.5. Особливості економічної і фінансової взаємодії


Чи не найскладнішими питаннями взаємодії з тимчасово окупованими територіями Донбасу є економічні та фінансові питання. Їх складність зумовлена трьома групами причин. Першою й до недавнього часу (моменту початку відведення військової техніки) найважливішою причиною були воєнні дії, які фізично унеможливлювали здійснення будь-яких торговельних і фінансових операцій[312]. Другою причиною були (і є) обмеження можливостей перевезення товарів[313], які де-факто можна прирівняти до економічної блокади, доцільність якої ґрунтувалася на небезпечності таких перевезень, зумовлених особливостями проведення бойових операцій та високим рівнем мінування територій[314]. Третя причина, попри значущість першої та другої, є значно складнішою, оскільки стосується принциповості позиції щодо того, хто перебуває по інший бік лінії фронту. Зокрема, йдеться про те, з ким мають вибудовуватися фінансово-економічні відносини. Якщо наголос робиться на тому, що з іншого боку маємо справу винятково з терористами — жодних відносин не може бути за визначенням. Якщо ж принципова позиція стосується суб’єктів (і населення), які тимчасово не підпорядковані Україні, але де-юре є вітчизняними, то побудова фінансово-економічних відносин має здійснюватись у новоствореній площині легітимності. Саме під таким кутом зору можна розглядати економічні та фінансові способи взаємодії з тимчасово окупованими територіями Донбасу.

Рамковою умовою виконання програми-мінімум щодо економічної і фінансової взаємодії України з окремими територіями Донбасу наразі є положення, прописані в Мінських угодах. Слід зазначити, що «рамка» такої програми в даному документі є дуже вузькою, і це зрозуміло, оскільки «візія» Мінських угод (принаймні, у поточній редакції) на загал не передбачає глибокого втручання в економічні чи фінансові процеси. Обмежуючись «рамкою виживання», такі угоди зачіпають:

п. 8. «Визначення модальностей повного відновлення соціально-економічних зв’язків, включаючи соціальні перекази, такі як виплата пенсій та інші виплати (надходження і доходи, своєчасна оплата всіх комунальних рахунків, відновлення оподаткування в рамках правового поля України). З цією метою Україна відновить управління сегментом своєї банківської системи в районах, охоплених конфліктом, і, можливо, буде створений міжнародний механізм для полегшення таких переказів».

п. 11. «Проведення конституційної реформи в Україні з набуттям чинності до кінця 2015 року нової конституції, яка передбачає в якості ключового елемента децентралізацію (з урахуванням особливостей окремих районів Донецької та Луганської областей, погоджених з представниками цих районів), а також прийняття постійного законодавства про особливий статус окремих районів Донецької та Луганської областей відповідно до заходів, зазначених у примітці1, до кінця 2015 року».


1<...> — можливість для центральних органів виконавчої влади укладати угоди з відповідними органами місцевого самоврядування щодо економічного, соціального та культурного розвитку окремих районів Донецької та Луганської областей;

- держава надає підтримку соціально-економічному розвитку окремих районів Донецької та Луганської областей;

- сприяння з боку центральних органів влади транскордонному співробітництву в окремих районах Донецької та Луганської областей з регіонами Російської Федерації».


Допоки Мінські домовленості не вичерпали себе, є очевидною неможливість зробити подальші кроки в напрямі економічної та фінансової взаємодії України з окремими територіями Донбасу.

Отже, організація економічної і фінансової взаємодії України з окремими територіями Донбасу[315] на найближчу перспективу, але не раніше, ніж будуть вичерпані Мінські угоди, має засновуватися на гнучкому підході, який би давав можливість оперативно реагувати на поточні виклики та загрози процесу відновлення миру. Йдеться про детермінування варіантів організації економічної і фінансової взаємодії, які повинні безкомпромісно відповідати законодавству України та міжнародним договорам стосовно врегулювання конфлікту і містити інструменти економічних санкцій, які будуть застосовані у випадку порушення мирного процесу[316].

Крім того, проблемами, які ускладнюють процес економічної та фінансової взаємодії, є такі.

1. Неузгодженість дій органів державного контролю за товарообміном з тимчасово окупованими територіями через відсутність єдиного уповноваженого державного органу. До питань координації та контролю торговельних стосунків з окупованими територіями Донецької й Луганської областей долучено Службу безпеки України (СБУ), Збройні Сили України (ЗСУ), Міністерство внутрішніх справ України (МВС), Національну гвардію України (НГУ), Державну прикордонну службу України (ДПСУ) та Державну фіскальну службу України (ДФС), представники яких входять до координаційного центру з питань режиму та економічної діяльності на територіях, прилеглих до лінії зіткнення, який створений при оперативному штабі з управління АТО.

І хоча поточні питання визначаються ухваленими спеціальними порядками, втім поміж таких структур немає єдиного державного органу, уповноваженого на провадження узгодженої державної політики щодо економічної взаємодії з окупованими територіями. Існує конфлікт міжвідомчої взаємодії, а отже ієрархії розроблення та виконання наказів. Слід зазначити, що формалізований контроль за економічними контактами відбувається у визначених нормативними документами пунктах, тоді як існує ціла низка непідконтрольних ділянок.

2. Відсутність єдиної міжнародної позиції щодо економічного складника вирішення конфлікту в тимчасово окупованих районах Донецької та Луганської областей. Міжнародна практика налічує багато прикладів узгодження позицій щодо окремих військових конфліктів. Невід’ємною частиною будь-якого процесу врегулювання конфліктів є визначення адекватних ситуації механізмів економічної взаємодії сторін конфлікту. І хоча унікальність кожної окремої ситуації засвідчує, що єдино визнаної моделі не існує, водночас за основу беруться базові економічні інструменти (обмін товарів під егідою міжнародних організацій, утворення фондів із залученням незалежних спостерігачів, режим обмеженої торгівлі чи всебічне ембарго). Потребуючи синхронізації власної позиції з міжнародною, Україна має необхідність розроблення стратегії економічної взаємодії з тимчасово окупованими територіями Донецької та Луганської областей. Як довела практика, політичні домовленості (йдеться, зокрема, про Мінські угоди) хоча й мали на меті узгодити дотичні моменти, втім виявили нерезультативність у цих питаннях. Протилежні концепції економічної взаємодії на основі торговельної блокади чи лібералізації відносин набрали як багато прихильників, так і критиків позиції. Розроблення «дорожньої карти» побудови економічного складника вирішення конфлікту має сприяти процесу відновлення українського суверенітету й територіальної цілісності.

3. Збереження контрабандного характеру товаропотоків з тимчасово окупованими територіями. Непідконтрольність державним органам України тимчасово окупованих окремих районів Донецької та Луганської областей як складової частини митної території країни формує проблему ідентифікації контрабанди як у правовому, так і в практичному аспектах. Непрозорість і непідконтрольність фактичного активного товарообміну між контрольованою державою та тимчасово окупованими територіями обмежує можливості застосування такої торгівлі як інструменту протидії зовнішній агресії та забезпечення економічної безпеки країни.

Контрабандний характер товарної торгівлі з тимчасово окупованими територіями спричиняє своєрідний зворотний ефект — стимулює не згортання конфлікту та відновлення економічних інтересів України в цілому, а його заморожування. Базовим чинником цього виступає висока рентабельність контрабандної за своєю суттю товарної торгівлі з тимчасово окупованими територіями.

Негативний вплив такої моделі торговельних відносин додатково обмежує бюджетні ресурси, які втрачаються за недо-тримання податкових вимог при постачанні товарів у торгівлі з тимчасово окупованими територіями через контрабандні канали.

Широкі можливості торгівлі з тимчасово окупованими територіями через контрабандні канали (як поза межами пунктів перетину на лінії розмежування, так і безпосередньо через такі пункти) можуть призводити до їх використання як каналів постачання продукції до Російської Федерації, оскільки на тимчасово окуповані території припадає понад 400 км українсько-російського державного кордону.

Упорядкування тимчасового режиму здійснення торгівлі передбачає:

• впровадження ліцензування торгівлі з окремими районами Донецької й Луганської областей, що може передбачати надання спеціального дозволу з боку держави суб’єктам економічної діяльності, зареєстрованим в Україні, на здійснення торгівлі;

• запровадження спеціального тимчасового порядку оподаткування для товарів, які скеровуються на непідконтрольні Україні території;

• запровадження спеціального режиму визначення вартості товарів, які постачаються на непідконтрольні території. Застосування тільки ринкових цін на товари (унеможливлення пільгового, дотаційного та іншого ціноутворення);

• запровадження кримінальної відповідальності за неліцензійну торгівлю.



Можливості економічної автономізації тимчасово окупованих територій України


Міненерговугілля України ще в листопаді 2014 року видало наказ про закриття державних підприємств, установ, організацій та об’єднань, що знаходяться в районі проведення антитерористичної операції. Відтоді державна підтримка вугільної промисловості надається тільки підприємствам, які зареєстровані і здійснюють свою діяльність на контрольованій українською владою території. У той же час деякі промислові гіганти, розташовані на території, контрольованій бойовиками ДНР, зареєструвалися поза цією зоною, працюють, хоча й не на повну потужність, і сплачують податки до загальноукраїнського бюджету. Це Єнакіївський металургійний завод, «Донецьксталь», Харцизький трубний завод, коксохімічні заводи в містах Єнакієве, Авдіївка[317].

Крім цього, Верховна Рада України прийняла Закон про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей. Особливо відзначено, що він набере чинності лише «після позачергових виборів, проведених відповідно до українського законодавства після виведення всіх незаконних збройних формувань і військової техніки». А доти території самопроголошених ДНР і ЛНР визнані «тимчасово окупованими».

Враховуючи сказане, політичне врегулювання питання, зокрема припинення війни, обрання місцевої легітимної влади, підпорядкування її Україні є обов’язковими умовами відновлення Донбасу, але не достатніми. Крім цього, потрібно домогтися на рівні міжнародних угод, скріплених підписами України, Росії та лідерів західних країн, по-перше, визнання того, що Росія була стороною конфлікту, тобто його безпосереднім учасником, а отже, повинна взяти участь у відновленні економіки регіону та його життєдіяльності, причому на умовах безповоротного фінансування. Тобто домогтися виплат від Росії за типом контрибуції. По-друге, необхідне відновлення контролю України над кордоном, виведення всіх іноземних військ і зобов’язання Росії не вторгатися на територію ДНР і ЛНР як частини території України. Без цього говорити про відновлення економіки окупованих територій неможливо.



Механізми економічної реінтеграції тимчасово окупованих територій


1. Вироблення спільної узгодженої позиції України та міжнародних організацій щодо економічного статусу тимчасово окупованих територій Донбасу. Одним з аргументів сепаратистськи налаштованих сил на тимчасово окупованих територіях Донецької та Луганської областей є твердження про те, що міжнародна спільнота не матиме іншого вибору, ніж проводити торговельні операції з підприємствами, які знаходяться на цих територіях. У цьому контексті необхідно домагатися на міжнародному рівні прийняття відповідних рішень стосовно заборони проведення торговельних операції з такими підприємствами. Наявність узгодженої міжнародної позиції стосовно неможливості такої торгівлі взагалі стане суттєвим економічним важелем впливу на ці території щодо їх реінтеграції в економічне та правове поле України.

2. Прийняття нормативно-правового акта щодо тимчасового економічного статусу для окремих районів Донбасу для визначення спеціальних умов торгівлі. Враховуючи важливість питання торгівлі між Україною та тимчасово окупованими територіями Донецької та Луганської областей доцільно врегулювати питання торговельного режиму з ними у нормативно-правовому акті на рівні Закону України. Для цього доцільно поширити дію Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України»[318] на територію окремих районів Донбасу за умови доповнення положень цього Закону низкою норм. Так, положенням статті 13 цього Закону встановлюється, що особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території визначаються законом, проте практика застосування Закону України «Про створення вільної економічної зони «Крим»[319] та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України» продемонструвала вразливість його положень для застосування корупційних схем, за якої наявне практично вільне переміщення осіб та вантажів (товарів) через окуповану територію. Зазначена ситуація потребує негайного виправлення у спосіб прийняття відповідних змін до законодавства. У цьому контексті необхідно доповнити закон положеннями про:

• заборону переміщення товарів на тимчасово окуповану територію або з тимчасово окупованої території з певними виключеннями, встановленими на рівні постанови Кабінету Міністрів України;

• забезпечення права переміщення вантажів з гуманітарною допомогою на тимчасово окуповану територію;

• забезпечення права фізичних осіб на вільне переміщення на тимчасово окуповану територію або з тимчасово окупованої території особистих речей, транспортних засобів особистого користування, зареєстрованих в Україні, що перебувають у приватній власності таких осіб, інших товарів для особистих, сімейних чи інших потреб, не пов’язаних зі здійсненням підприємницької діяльності.

Запровадження таких норм на рівні закону України дасть можливість унормувати торгівлю з тимчасово окупованими територіями Донецької та Луганської областей та не створить передумов для звинувачення країни в обмеженні власних громадян, які опинилися на непідконтрольних територіях.

3. Розроблення виключного переліку товарних позицій як об’єктів торгівлі з відповідними територіями. Розв’язання проблем торгівлі повинно ґрунтуватися на сценарному підході залежно від правового вирішення економічного статусу митної території тимча